КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 19 января 2005 г. N 16-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ
ЗАПРОСА ПРАВИТЕЛЬСТВА МУРМАНСКОЙ ОБЛАСТИ
О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПУНКТА 2 СТАТЬИ 1
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ
В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "ОБ ОБЯЗАТЕЛЬНОМ СОЦИАЛЬНОМ
СТРАХОВАНИИ ОТ НЕСЧАСТНЫХ СЛУЧАЕВ НА ПРОИЗВОДСТВЕ
И ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ ЗАБОЛЕВАНИЙ"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи Н.С. Бондаря, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса Правительства Мурманской области,
установил:
1. Правительство Мурманской области просит признать не соответствующим статьям 2, 18, 39 (часть 1) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации пункт 2 статьи 1 Федерального закона от 7 июля 2003 года "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", которым была изменена редакция подпункта 3 пункта 1 статьи 8 Федерального закона от 24 июля 1998 года "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", регулирующего такой вид обеспечения по страхованию, как оплата дополнительных расходов, связанных с медицинской, социальной и профессиональной реабилитацией застрахованного.
По мнению заявителя, оспариваемые законоположения, не предусматривающие - в отличие от ранее действовавшей редакции - оплату застрахованным лицам дополнительной медицинской помощи сверх программ государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи при лечении прямых последствий несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и оплату дополнительного питания, а также ограничивающие перечень оплачиваемых видов дополнительных расходов застрахованного обеспечением лечения до восстановления трудоспособности или установления стойкой утраты профессиональной трудоспособности и связывающие оказание медицинских услуг только с утратой трудоспособности в результате тяжелого несчастного случая, отменяют установленные законодательством об обязательном социальном страховании права граждан по возмещению вреда, причиненного их здоровью в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; в результате граждане, пострадавшие от несчастных случаев на производстве и от профессиональных заболеваний, будут вынуждены самостоятельно оплачивать медицинские услуги, а граждане, не располагающие для этого достаточными материальными ресурсами, не получат необходимой помощи.
2. Согласно Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (статья 2). К числу конституционно защищаемых ценностей относится и право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь как неотъемлемое и неотчуждаемое право, принадлежащее человеку от рождения и охраняемое государством; при этом медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений (статья 39, часть 3; статья 41, часть 1, Конституции Российской Федерации).
2.1. В целях конкретизации названных конституционных положений в сфере охраны здоровья граждан при осуществлении ими производственной функции законодателем был принят Федеральный закон "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", одна из задач которого - возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью застрахованного при исполнении им обязанностей по трудовому договору (контракту) и в иных установленных данным Федеральным законом случаях, путем предоставления в полном объеме всех необходимых видов обеспечения по страхованию, в том числе оплаты расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию (статья 1); при этом обязательному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний подлежат физические лица, выполняющие работу как на основании трудового договора (контракта), так и на основании гражданско-правового договора, если в соответствии с этим договором страхователь обязан уплачивать страховщику взносы (статья 5).
Подпункт 3 пункта 1 статьи 8 названного Федерального закона предусматривал оплату застрахованным расходов на дополнительную медицинскую помощь (сверх предусмотренной по обязательному медицинскому страхованию), в том числе на дополнительное питание и приобретение лекарств. Согласно его положениям в новой редакции обеспечение по страхованию осуществляется в виде оплаты дополнительных расходов, связанных с медицинской, социальной и профессиональной реабилитацией застрахованного при наличии прямых последствий страхового случая, на лечение застрахованного, осуществляемое на территории Российской Федерации непосредственно после произошедшего тяжелого несчастного случая на производстве до восстановления трудоспособности или установления стойкой утраты профессиональной трудоспособности; приобретение лекарств, изделий медицинского назначения и индивидуального ухода.
Анализ внесенных федеральным законодателем изменений в их взаимосвязи с другими положениями Федерального закона "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", а также в системе действующего правового регулирования отношений в сфере оказания медицинской помощи гражданам Российской Федерации свидетельствует о том, что оспариваемые законоположения - вопреки позиции заявителя - не могут рассматриваться как отказ законодателя от оплаты дополнительных расходов на лечение пострадавших на производстве в результате несчастного случая после восстановления трудоспособности и профессионального заболевания.
Согласно Федеральному закону "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" одним из принципов обязательного страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний является полнота возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью застрахованного при исполнении им обязанностей по трудовому договору (контракту) и в иных установленных данным Федеральным законом случаях, включая расходы на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию (пункт 1 статьи 1).
При этом, по смыслу статьи 3 названного Федерального закона, застрахованным, т.е. лицом, которому производится возмещение, признается физическое лицо, получившее повреждение здоровья вследствие несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, подтвержденное в установленном порядке и повлекшее утрату профессиональной трудоспособности.
Поскольку профессиональное заболевание - это хроническое или острое заболевание застрахованного, являющееся результатом воздействия на него вредного (вредных) производственного (производственных) фактора (факторов), и оно влечет (как и легкий несчастный случай) временную или стойкую утрату профессиональной трудоспособности, лечение соответствующих категорий граждан осуществляется в рамках бесплатной амбулаторно-поликлинической и стационарной медицинской помощи, в том числе бесплатной лекарственной помощи в соответствии с законодательством Российской Федерации: ранее это была Программа государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи гражданам Российской Федерации (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 1998 года N 1096), а в настоящее время - Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2005 год (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2004 года N 690).
Оплата дополнительных расходов на приобретение лекарственных средств предоставляется на основании абзаца третьего подпункта 3 пункта 1 статьи 8 Федерального закона "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" в порядке, установленном пунктом 9 Порядка оплаты дополнительных расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию лиц, пострадавших в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2001 года N 332).
Таким образом, новое законодательное регулирование отношений в сфере обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, как и ранее действовавшее, предусматривает оплату дополнительной медицинской помощи сверх программ государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи при лечении прямых последствий несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.
2.2. Заявитель считает, что оспариваемыми законоположениями ограничиваются права той категории пострадавших, которые по различным причинам (в том числе с учетом финансовых, семейных и других обстоятельств) не имеют возможности выехать на санаторно-курортное лечение, а потому могут вообще не получить никакого лечения.
В действительности оплата дополнительных расходов на проезд застрахованного (а в необходимых случаях - и на проезд сопровождающего его лица) для получения отдельных видов медицинской и социальной реабилитации (лечения непосредственно после произошедшего тяжелого несчастного случая на производстве, медицинской реабилитации в организациях, оказывающих санаторно-курортные услуги, получения специального транспортного средства, заказа, примерки, получения, ремонта, замены протезов, протезно-ортопедических изделий, ортезов, технических средств реабилитации) и при направлении его страховщиком в учреждение медико-социальной экспертизы и в учреждение, осуществляющее экспертизу связи заболевания с профессией, медицинскую реабилитацию в организациях, оказывающих санаторно-курортные услуги, в том числе по путевке, включая оплату лечения, проживания и питания застрахованного, а в необходимых случаях оплату проезда, проживания и питания сопровождающего его лица, оплату отпуска застрахованного (сверх ежегодного оплачиваемого отпуска, установленного законодательством Российской Федерации) на весь период его лечения и проезда к месту лечения и обратно (абзацы 5 и 6 подпункта 3 пункта 1 статьи 8 Федерального закона "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний"), предоставляется пострадавшим независимо от степени утраты трудоспособности.
Кроме того, пунктом 9 Правил установления степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 октября 2000 года N 789) предусматривается возможность определения пострадавшему нуждаемости в отдельных видах реабилитации до выявления признаков стойкой утраты трудоспособности.
Следовательно, оплата страховщиком реабилитационных мероприятий даже в тех случаях, когда стойкая утрата профессиональной трудоспособности не установлена, а также оплата дополнительных расходов, предусмотренных подпунктом 3 пункта 1 статьи 8 Федерального закона "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", за исключением оплаты расходов на лечение застрахованного непосредственно после произошедшего тяжелого несчастного случая на производстве, производится страховщиком. Одновременно с установлением степени утраты профессиональной трудоспособности учреждение медико-социальной экспертизы определяет нуждаемость пострадавшего в медицинской, социальной и профессиональной реабилитации (пункт 2 статьи 8 Федерального закона "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний").
Таким образом, оспариваемые законоположения не лишают пострадавших вследствие несчастного случая на производстве и восстановивших трудоспособность или получивших профессиональные заболевания права как на оплату дополнительных расходов, связанных с приобретением лекарств, изделий медицинского назначения и индивидуального ухода, так и на оплату дополнительных расходов на проезд для получения отдельных видов медицинской и социальной реабилитации и на саму медицинскую реабилитацию в организациях, оказывающих санаторно-курортные услуги.
2.3. Право на дополнительное питание для пострадавших от несчастного случая на производстве впервые было установлено как специфическая форма льготирования и, соответственно, дополнительная мера государственной социальной защиты данной категории граждан в условиях имевшего место в тот период дефицита основных продуктов питания, необходимых для поддержания и укрепления организма пострадавшего, ослабленного увечьем или заболеванием (пункт 4 Правил возмещения предприятиями, учреждениями, организациями ущерба, причиненного рабочим и служащим увечьем либо иным повреждением здоровья, связанным с их работой (утверждены Постановлением Госкомтруда СССР 22 декабря 1961 года N 483/25)).
В силу сформулированной и неоднократно подтвержденной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации право на такого рода льготы непосредственно Конституцией Российской Федерации не предусмотрено, - определение оснований их предоставления, круга субъектов, на которых они распространяются, источника и порядка их финансирования входит в компетенцию законодателя (Определение от 10 июля 2003 года N 282-О по запросу Правительства Хабаровского края о проверке конституционности абзаца третьего пункта 5 Положения о порядке предоставления льгот реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, Определение от 25 декабря 2003 года N 509-О по запросу Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) о проверке конституционности статей 4, 13, 14, 15 и 34 Закона Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", статьи 18 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации). Поэтому в изменившихся социально-экономических условиях законодатель вправе - в пределах своих полномочий - решить вопрос о целесообразности сохранения льготы в виде дополнительного питания.
Вместе с тем, внося в ранее установленные правила изменения, оказывающие неблагоприятное воздействие на правовое положение граждан, законодатель должен, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, соблюдать конституционные требования, в частности вытекающие из принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства (Постановление от 24 мая 2001 года N 8-П по делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", Определение от 5 ноября 2002 года N 320-О по жалобе гражданина Ю.И. Спесивцева на нарушение его конституционных прав положениями пункта "а" части первой статьи 12 и статьи 133.1 Закона Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации"). Следовательно, во всяком случае денежная компенсация дополнительного питания должна производиться, если указанный вид помощи был назначен застрахованному до вступления в силу оспариваемых законоположений в соответствии с программой реабилитации пострадавшего и в пределах установленных ею сроков. Это подтверждается и позицией Фонда социального страхования Российской Федерации, изложенной в письме от 23 июля 2003 года N 02-18/05-5101, содержащем разъяснение изменений, внесенных законодателем в Федеральный закон "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний".
Кроме того, согласно приложению N 3 к Федеральному закону от 8 февраля 2003 года "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2003 год" и приложению N 3 к Федеральному закону от 8 декабря 2003 года "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2004 год" изменения и дополнения, внесенные Федеральным законом от 7 июля 2003 года, не повлекли за собой уменьшения размеров сумм на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию застрахованных, предусмотренных в бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на соответствующий финансовый год.
Следовательно, сама по себе отмена законодателем оплаты расходов на дополнительное питание пострадавших от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний не означает ограничение или умаление конституционных прав пострадавших, поскольку ранее существовавший порядок регулирования обеспечивал лишь льготные условия реализации соответствующих прав.
3. Согласно части второй статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" основанием к рассмотрению дела Конституционным Судом Российской Федерации является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые в обращении законоположения Конституции Российской Федерации.
Поскольку в данном случае такая неопределенность отсутствует, запрос Правительства Мурманской области не может быть принят Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса Правительства Мурманской области, поскольку он не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми обращение в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимым.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.
3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН
Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.М.ДАНИЛОВ