КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 1 декабря 2005 г. N 462-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЗАПРОСА
САХАЛИНСКОЙ ОБЛАСТНОЙ ДУМЫ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ЧАСТЕЙ ПЕРВОЙ И ВТОРОЙ СТАТЬИ 16 ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ "О РЕАБИЛИТАЦИИ ЖЕРТВ
ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕПРЕССИЙ"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи О.С. Хохряковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса Сахалинской областной Думы,
установил:
1. Сахалинская областная Дума оспаривает конституционность положений статьи 16 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года "О реабилитации жертв политических репрессий" в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий, обеспечиваются мерами социальной поддержки в соответствии с законами субъектов Российской Федерации (часть первая); расходные обязательства по обеспечению мерами социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации (часть вторая).
По мнению заявителя, передача субъектам Российской Федерации полномочия по определению мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, противоречит установленному Конституцией Российской Федерации разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации (статья 71, пункт "в"; статья 72, пункт "б" части 1) и не обеспечивает соблюдение принципа равенства прав и свобод человека и гражданина (статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации), поскольку в силу разных финансовых возможностей субъектов Российской Федерации права указанных категорий граждан в разных регионах будут существенно различаться.
В запросе утверждается, что в данном случае именно государство как причинитель вреда должно взять на себя бремя возмещения вреда и оказания социальной помощи жертвам политических репрессий и, следовательно, меры социальной поддержки этой категории граждан должны устанавливаться не законами субъектов Российской Федерации, а федеральным законом, и финансирование соответствующих расходов должно обеспечиваться за счет средств федерального бюджета. Иной подход, как полагает заявитель, не соответствует положениям статей 52 и 53 Конституции Российской Федерации, устанавливающим обязанность государства обеспечивать потерпевшим от злоупотреблений властью компенсацию причиненного ущерба и гарантирующим каждому право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
Заявитель также указывает, что оспариваемые законоположения не согласуются с предписаниями пункта 19 Декларации основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью, принятой 29 ноября 1985 года Генеральной Ассамблеей ООН (Резолюция 40/34), возлагающими на государства обязанность рассмотреть вопрос о включении в национальные законы норм, запрещающих злоупотребление властью и предусматривающих средства защиты для жертв таких злоупотреблений, в частности право на компенсацию и необходимую материальную, психологическую и социальную помощь и поддержку, а потому не соответствуют и статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации.
2. Закон Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" является специальным законом, направленным на реализацию положений статей 52 и 53 Конституции Российской Федерации, возлагающих на государство обязанность защищать права потерпевших от злоупотреблений властью. Как следует из преамбулы данного Закона, федеральный законодатель при его принятии исходил из признания особой ответственности государства перед гражданами, ставшими в годы Советской власти жертвами произвола тоталитарного государства, репрессированными за политические и религиозные убеждения, по социальным, национальным и иным признакам; цель данного Закона - реабилитация всех жертв политических репрессий, подвергнутых таковым на территории Российской Федерации с 25 октября (7 ноября) 1917 года, восстановление их в гражданских правах, устранение иных последствий произвола и обеспечение посильной в настоящее время компенсации материального ущерба.
Закон Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" определяет круг лиц, подвергшихся политическим репрессиям и подлежащих реабилитации, а также пострадавших от политических репрессий, порядок разрешения вопроса о реабилитации, а также ее общие правовые последствия, которые включают, в частности, восстановление в гражданстве Российской Федерации, в специальных званиях, возвращение государственных наград, обеспечение жилыми помещениями в населенных пунктах, где реабилитированные лица проживали до применения репрессий, предоставление единовременных денежных компенсаций за время нахождения в местах лишения свободы или пребывания в психиатрических лечебных учреждениях, возвращение (или возмещение стоимости) утраченного в связи с репрессиями имущества (статьи 12 - 15, 16.1).
Наряду с этим статья 16 названного Закона в редакции, действовавшей до 1 января 2005 года, содержала перечень льгот для реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, в том числе при обращении за медицинской помощью, пользовании транспортом, оплате жилой площади и коммунальных услуг, расходы на предоставление которых производились за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов с последующим возмещением произведенных расходов из федерального бюджета (пункт 14 Положения о порядке предоставления льгот реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 мая 1994 года N 419).
Предоставление реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, льгот (именуемых теперь мерами социальной поддержки) было направлено на создание благоприятных условий для реализации прав и свобод названными категориями граждан и обеспечение их социальной защищенности. По своей правовой природе эти льготы носили компенсаторный характер (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 2003 года N 282-О по запросу Правительства Хабаровского края о проверке конституционности абзаца третьего пункта 5 Положения о порядке предоставления льгот реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, и от 5 июля 2005 года N 246-О по жалобе гражданина И.В. Кузнецова на нарушение его конституционных прав подпунктом 5 пункта 1 приложения 20 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2004 год") и в совокупности с иными предусмотренными Законом Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" мерами были призваны способствовать возмещению причиненного в результате репрессий вреда.
Следовательно, льготы, которые устанавливались федеральным законодателем для реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, в их материальном (финансовом) выражении входят в признанный государством объем возмещения вреда. Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ перечень этих льгот из статьи 16 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" был исключен и одновременно установлено, что указанные лица обеспечиваются мерами социальной поддержки на основании законов субъектов Российской Федерации, а соответствующие расходные обязательства являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.
3. Согласно Конституции Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, финансовое регулирование, федеральный бюджет находятся в ведении Российской Федерации (статья 71, пункты "в", "ж", "з"); защита прав и свобод человека и гражданина, социальная защита, включая социальное обеспечение, - в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункты "б", "ж" части 1). По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации; по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации).
3.1. Отнесение защиты прав и свобод человека, социальной защиты к совместному ведению означает, что ответственность за состояние дел в указанных сферах возлагается как на Российскую Федерацию, так и на каждый из ее субъектов. При этом, по смыслу статей 11 (часть 3), 72, 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель, осуществляя регулирование вопросов, относящихся к тому или иному предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, вправе определять конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующей сфере, равно как и устанавливать принципы разграничения предметов ведения и полномочий (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 года N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 февраля 1997 года N 13-О по запросу Законодательного Собрания Иркутской области о соответствии Конституции Российской Федерации ряда статей Водного кодекса Российской Федерации). Это предполагает также возможность передачи осуществления части полномочий по предметам совместного ведения, которые реализовывались органами государственной власти Российской Федерации, субъектам Российской Федерации с соответствующим разграничением расходных обязательств Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении указанных полномочий.
Поэтому федеральный законодатель, закрепляя различного рода меры, направленные на восстановление и защиту прав реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, на возмещение причиненного им вреда, и определяя степень и формы участия субъектов Российской Федерации в их реализации, вправе установить, что обеспечение указанных лиц мерами социальной поддержки осуществляется субъектами Российской Федерации, и отнести расходные обязательства по обеспечению ими к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации.
Однако при внесении такого рода изменений в правовое регулирование должно быть обеспечено, как это вытекает из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, соблюдение положений Конституции Российской Федерации, закрепляющих, что Российская Федерация является демократическим правовым и социальным государством (статья 1, часть 1; статья 7), в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства (статья 2), и запрещающих принятие законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина (статья 55, часть 2); должен также соблюдаться принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 года N 8-П по делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", от 26 декабря 2002 года N 17-П по делу о проверке конституционности положения абзаца второго пункта 4 статьи 11 Федерального закона "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции", Определение от 4 декабря 2003 года N 423-О по запросу Конституционного суда Республики Татарстан о проверке конституционности подпункта 9 пункта 1 статьи 14 Федерального закона "О ветеранах" и др.).
Предназначение мер социальной поддержки, их правовая природа предопределяют характер обязанностей государства по отношению к реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, имеющим право на их получение. Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств; федеральный законодатель вправе приостанавливать либо отменять действие норм о предоставлении государством выплат и льгот компенсаторного характера, но только предусмотрев надлежащий механизм соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться; законодатель вправе избирать различные способы и формы возмещения государством вреда, вносить в них изменения, уточнять критерии их дифференциации или адресности, однако признанный государством объем возмещения должен соблюдаться (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1997 года N 18-П по делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", от 19 июня 2002 года N 11-П по делу о проверке конституционности ряда положений Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", "О минимальном размере оплаты труда" и "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации", от 23 апреля 2004 года N 8-П по делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации, определения от 4 декабря 2003 года N 415-О по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности части первой статьи 128 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" и подпункта 16 пункта 1 приложения 20 к нему, от 15 февраля 2005 года N 17-О по жалобе гражданки П.Ф. Енборисовой на нарушение ее конституционных прав пунктом 8 статьи 14 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", от 5 июля 2005 года N 246-О по жалобе гражданина И.В. Кузнецова на нарушение его конституционных прав подпунктом 5 пункта 1 приложения 20 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2004 год" и др.).
По смыслу приведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, при переходе к новому правовому регулированию обеспечения мерами социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, должны быть предусмотрены соответствующие правовые механизмы, позволяющие с учетом специфики правового статуса этих лиц обеспечить сохранение достигнутого уровня защиты их прав и свобод, гарантий их социальной защищенности, созданы необходимые, в том числе финансовые, условия для надлежащего осуществления субъектами Российской Федерации мер социальной поддержки названных категорий граждан.
3.2. Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ принят, как указывается в его преамбуле, в целях защиты прав и свобод граждан Российской Федерации на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, решения задачи обеспечения конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина и повышения материального благосостояния граждан, приведения системы социальной защиты лиц, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации, в соответствие с принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой.
Из положений преамбулы и статьи 153 данного Федерального закона следует, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, определяющих меры социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, вновь устанавливаемые размеры и условия предоставления социальных выплат, гарантии и компенсации в денежной форме не могут быть ниже прежних размеров (по состоянию на 31 декабря 2004 года), а при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся им до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены; в случае избрания субъектом Российской Федерации иного порядка, чем тот, который существовал на 31 декабря 2004 года (например, замена отдельных льгот на денежные компенсации), субъект Российской Федерации обязан вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие не только сохранение, но и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты указанных категорий граждан. Кроме того, Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ не может рассматриваться как не допускающий в рамках длящихся правоотношений для этих лиц, у которых право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых данным Федеральным законом нормах, возникло до 1 января 2005 года, реализацию этого права в форме и размерах, предусмотренных данным Федеральным законом.
Таким образом, федеральным законодателем установлены как общие принципы перехода к новой системе обеспечения мерами социальной поддержки, так и гарантированный минимальный (базовый) уровень этих мер, и тем самым - пределы усмотрения субъекта Российской Федерации при решении вопросов об объеме мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, и условиях их предоставления.
Передача субъектам Российской Федерации осуществления полномочия по обеспечению мерами социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, и отнесение соответствующих расходных обязательств к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации не означают, что федеральные органы государственной власти освобождаются от обязанности обеспечивать их реализацию.
В частности, введенный федеральным законодателем механизм финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предоставлению мер социальной поддержки реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, предусматривает, что Российская Федерация обеспечивает софинансирование таких мер путем предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий, исходя из фактической численности указанных лиц, в пределах объемов средств, выделяемых на эти цели в федеральном бюджете на очередной финансовый год (часть третья статьи 16 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий").
Федеральным законом от 23 декабря 2004 года "О федеральном бюджете на 2005 год" утвержден Федеральный фонд софинансирования социальных расходов на 2005 год, средства которого направляются в том числе на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на обеспечение мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий (статья 40). При этом уровень финансового обеспечения мер социальной поддержки указанных лиц в 2005 году за счет средств федерального бюджета в целом по Российской Федерации, как следует из пункта 2 части 2 статьи 40 и пункта 10 части 1 статьи 45 данного Федерального закона, а также пункта 1 части первой статьи 47 Федерального закона от 23 декабря 2003 года "О федеральном бюджете на 2004 год" и части 13 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, не снижен по сравнению с предшествующим периодом, когда соответствующие расходы по предоставлению льгот производились за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов с последующим возмещением произведенных расходов из федерального бюджета.
Кроме того, в силу принципа единства бюджетной системы, который основывается на взаимодействии бюджетов всех уровней через использование регулирующих доходных источников, создание целевых и региональных бюджетных фондов, их частичное перераспределение с целью финансового обеспечения выполнения задач и функций государства и местного самоуправления, в случае невозможности установления на необходимом уровне мер социальной поддержки за счет средств субъекта Российской Федерации не исключаются и иные формы взаимодействия бюджетов всех уровней, с тем чтобы было обеспечено соблюдение требования о недопустимости снижения при переходе к новому правовому регулированию достигнутого уровня гарантий прав жертв политических репрессий, их социальной защищенности, признанного государством объема возмещения причиненного им вреда.
3.3. Таким образом, положения частей первой и второй статьи 16 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" в системе действующего нормативно-правового регулирования не могут рассматриваться как наделяющие субъекты Российской Федерации полномочиями по предмету исключительного ведения Российской Федерации - регулированию прав и свобод реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, и определению объема возмещения причиненного им вреда.
Именно федеральным законодателем в соответствии с требованиями статей 71 (пункт "в") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации установлены порядок и последствия реабилитации, определяются формы, способы восстановления прав жертв политических репрессий, способы, формы и размеры возмещения государством вреда реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, включая компенсацию материального ущерба, общие принципы предоставления им мер социальной поддержки, а также гарантируемый минимальный уровень таких мер. Полномочия же субъектов Российской Федерации направлены на обеспечение защиты прав и свобод указанных лиц, установленных федеральным законом, социальную защиту, и их осуществление не является вторжением в сферу исключительного ведения Российской Федерации.
Следовательно, утверждение заявителя о том, что положения частей первой и второй статьи 16 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" нарушают закрепленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и тем самым противоречат предписаниям статей 52, 53, 71 (пункт "в") и 72 (пункт "б" части 1) Конституции Российской Федерации, а также пункту 19 Декларации основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью, нельзя признать обоснованным.
4. Отнесение к полномочиям субъекта Российской Федерации осуществления социальной поддержки жертв политических репрессий само по себе не может рассматриваться как препятствующее обеспечению принципа равенства прав и свобод (статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации) в отношении указанных лиц.
Федеральным законодателем определены как категории граждан, имеющих право на социальную поддержку, основания и обязательность предоставления мер социальной поддержки, так и минимальный (базовый) уровень их социальной поддержки (т.е. реально сложившийся уровень обеспечения дополнительными социальными выплатами, льготами, социальными услугами и преимуществами по состоянию на 31 декабря 2004 года), гарантируемый государством независимо от места проживания.
По смыслу статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, в качестве минимального стандарта при определении мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, подлежащих социальной защите, следует рассматривать объем предоставлявшихся по ранее действовавшему законодательству льгот, т.е. предусматривавшихся статьей 16 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" в редакции, действовавшей до 1 января 2005 года. При этом в случае изменения форм предоставления мер социальной поддержки объем указанных льгот в денежном выражении не должен уменьшаться.
Равенство лиц, имеющих право на социальную поддержку государства по одному и тому же основанию, но проживающих в различных субъектах Российской Федерации, обеспечивается недопустимостью отказа со стороны субъекта Российской Федерации от установления мер социальной поддержки и требованием о сохранении базового уровня обеспечения по состоянию на 31 декабря 2004 года (с учетом индексации). Введение же субъектом Российской Федерации дополнительных по сравнению с базовым уровнем мер социальной поддержки осуществляется в пределах компетенции соответствующих органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, направлено на повышение гарантий реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, и не может расцениваться как нарушающее принцип равенства.
Согласно статье 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом в силу статьи 46 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, не соответствующие федеральным законам, нарушающие права и свободы человека и гражданина, могут быть обжалованы в судебном порядке.
Следовательно, проверка соответствия федеральному законодательству законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, определяющих меры социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, и условия их предоставления, защита прав указанных лиц от возможных нарушений при принятии субъектами Российской Федерации таких актов, а также в процессе их реализации осуществляется судами общей юрисдикции, в полномочия которых входит и оценка достаточности и экономической обоснованности установленных в субъекте Российской Федерации мер социальной поддержки (в том числе при замене их полностью или частично денежными выплатами), эквивалентности этих мер тому объему льгот (в денежном выражении), которые предоставлялись указанным категориям граждан до 1 января 2005 года.
5. Согласно части второй статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" основанием к рассмотрению дела Конституционным Судом Российской Федерации является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемая заявителем норма.
Поскольку в данном случае такая неопределенность отсутствует, запрос Сахалинской областной Думы не может быть принят Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Признать запрос Сахалинской областной Думы не подлежащим дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного заявителем вопроса не требуется вынесение предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" итогового решения в виде постановления.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.
3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН
Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.М.ДАНИЛОВ
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А.Л. КОНОНОВА ПО ОПРЕДЕЛЕНИЮ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 1 ДЕКАБРЯ 2005 ГОДА N 462-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЗАПРОСА САХАЛИНСКОЙ
ОБЛАСТНОЙ ДУМЫ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЧАСТЕЙ
ПЕРВОЙ И ВТОРОЙ СТАТЬИ 16 ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
"О РЕАБИЛИТАЦИИ ЖЕРТВ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕПРЕССИЙ"
Представляется невозможным согласиться с данным Определением Конституционного Суда Российской Федерации по следующим основаниям.
1. Следует признать справедливыми аргументы заявителя о том, что передача субъектам Российской Федерации регулирования и бюджетного обеспечения льгот жертвам политических репрессий противоречит установленному Конституцией Российской Федерации разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.
Конституционный Суд Российской Федерации не находит здесь нарушения Конституции Российской Федерации, поскольку полагает, что обеспечение мер социальной поддержки указанной категории граждан относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов как вопрос в сфере социальной защиты и социального обеспечения (статья 72, пункт "ж" части 1, Конституции Российской Федерации). Аналогичное утверждение содержится и в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2005 года по запросу Конституционного суда Республики Коми о проверке конституционности абзаца второго пункта 4 статьи 6, пунктов 17 и 18 статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Данные утверждения, на наш взгляд - ошибочные, в значительной мере основаны на неопределенности самого понятия "льготы", что позволило законодателю формально заменить его на неравнозначное и неэквивалентное для данного случая понятие "меры социальной поддержки". Между тем Закон Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" вовсе не предназначался для регулирования социальной защиты или социального обеспечения и не должен подменять соответствующее отраслевое законодательство.
В Постановлении от 23 мая 1995 года по делу о проверке конституционности статей 2.1 и 16 Закона РСФСР от 18 октября 1991 года "О реабилитации жертв политических репрессий" (в редакции от 3 сентября 1993 года) Конституционный Суд Российской Федерации, определяя статус реабилитированного лица и объем предусмотренных компенсаций, указал, что эти компенсации должны отвечать целям Закона, определенным в его преамбуле (реабилитация всех жертв политических репрессий, восстановление их в гражданских правах, устранение иных последствий произвола и обеспечение посильной в настоящее время компенсации материального и морального ущерба).
Важно подчеркнуть, во-первых, что в этом Законе речь идет именно о компенсации ущерба жертвам преступлений и злоупотребления властью, а не о мерах социальной защиты, находящейся за рамками данного вопроса. Во-вторых, не менее важны слова о пределах этой компенсации - "посильной в настоящее время". Закон создавался и принимался в условиях экономического кризиса, и законодатель исходил из экономических возможностей исполнения государством своих обязательств. Установленные им пределы денежных компенсаций за неправомерное лишение свободы или утрату имущества и тогда явно не соответствовали размеру и характеру причиненных страданий жертвам политических репрессий, а сегодня и вовсе выглядят недопустимым ограничением (см. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 1998 года об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина В.П. Горшкова). Именно поэтому законодатель в качестве субсидиарной меры, призванной дополнить недостаток материальных компенсаций, предоставил ряду наиболее уязвимых категорий реабилитированных (инвалиды, пенсионеры) так называемые льготы. В отличие от аналогичных по названию льгот в сфере отраслевого законодательства о социальной защите в отношении иных категорий граждан, которым льготы предоставлялись, как правило, за определенные заслуги в прошлом, за осуществление конкретных обязанностей или в возмещение расходов или бремени прошлой деятельности, льготы жертвам политических репрессий, что прямо вытекает из целей Закона, носят характер компенсации за невосполнимые физические и моральные страдания, пережитый и переживаемый ущерб, который невозможно возместить адекватным образом.
Компенсационный характер льгот репрессированным признается и в рассматриваемом Определении. Однако наиболее ярко он показан в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС". Согласно выраженной в нем правовой позиции крупнейшая по масштабам катастрофа затронула судьбы миллионов людей, привела к неисчислимым экологическим и гуманитарным потерям, в результате чего были существенно и столь значительно нарушены многие конституционные права и интересы граждан, что причиненный вред оказался реально невосполнимым; это порождает особый характер отношений между гражданином и государством, заключающийся в том, что государство принимает на себя обязанность возмещения такого вреда, который, исходя из его масштабов и числа пострадавших, не может быть возмещен в порядке, установленном гражданским, административным, уголовным и другим отраслевым законодательством. Вред, причиненный в данном случае гражданам, как относящийся к вреду реально невосполнимому и неисчисляемому, обязывает государство стремиться к его возможно более полному по объему возмещению посредством установленных законом денежных и других материальных компенсаций и льгот, что вызвано также фактической невозможностью возмещения вреда в обычном судебном порядке. Следовательно, независимо от того, о каких способах возмещения идет речь - о льготах, денежных (материальных) компенсациях, других денежных доплатах к социальным выплатам, все они входят в объем возмещения вреда на основе принципа максимально возможного использования государством имеющихся средств для обеспечения достаточности такого возмещения. Законодатель не может умалять или ограничивать права граждан, в том числе установленные статьей 42 Конституции Российской Федерации. С этой точки зрения признанный государством объем возмещения вреда должен безусловно соблюдаться.
Очевидно, что многолетний террор и массовые политические преследования причинили не меньший ущерб, чем чернобыльская катастрофа. По крайней мере, не меньше оснований утверждать, что реальная неисчислимость и невосполнимость этого ущерба побудили государство избрать аналогичный механизм возмещения, в котором льготы вытекают не из социальных прав (статья 39 Конституции Российской Федерации) и являются не мерой социальной поддержки, а составной частью механизма и объема компенсации вреда, причиненного преступными действиями органов государственной власти и их должностных лиц, право на возмещение которого закреплено статьями 52 и 53 Конституции Российской Федерации. Поэтому ошибочным представляется терминологическая и формальная подмена в Законе Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" понятия "льготы" на понятие "меры социальной защиты", которая повлекла и ошибочное отнесение вопроса о льготах к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, поскольку неосновательно отождествляла льготы с социальной защитой, включая социальное обеспечение (статья 72, пункт "ж" части 1, Конституции Российской Федерации).
Таким образом, вопросы регулирования реабилитации жертв политических репрессий, восстановления их в правах и возмещения причиненного им вреда находятся исключительно в сфере ведения Российской Федерации, а ответственность за репрессии и гарантии прав реабилитированных лежат на государстве в целом, что прямо вытекает из статей 2, 17, 18, 52, 53 и 71 (пункты "в", "о") Конституции Российской Федерации.
2. Вопреки указанным конституционным положениям оспариваемые нормы Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" исключают действовавший до сих пор единый федеральный перечень льгот жертвам и пострадавшим от политических репрессий, передают регулирование заменяющих их мер социальной поддержки на уровень законодательства субъектов Российской Федерации и, более того, перекладывают их обеспечение с федерального на региональные бюджеты, прямо называя его расходными обязательствами субъектов Российской Федерации. Оговорки же о возможности субсидирования (софинансирования) этих обязательств из федерального бюджета и о необходимости сохранения ранее достигнутого уровня (?) социальной защиты граждан не имеют реальной силы. Софинансирование нельзя признать самостоятельной формой регулирования прав и свобод, а при ликвидации федерального стандарта и возможности учета региональной специфики, а также "других обстоятельств" собственное усмотрение каждого субъекта Российской Федерации здесь фактически не ограничено.
Законодатель, таким образом, заведомо создал положение, при котором в отношении той существенной части возмещения вреда жертвам и пострадавшим от репрессий, которая воплощалась ранее в единых для всех федеральных льготах, теперь утрачивается и принцип равенства (статья 19 Конституции Российской Федерации). Правоприменительная практика подтверждает, что так называемые меры социальной поддержки, призванные заменить прежние льготы, их перечень, порядок предоставления и обеспечения в разных регионах различны, а денежные компенсации порой отличаются в несколько раз. Между тем с точки зрения конституционного принципа равенства недопустимо различие в защите жертв преступлений и в праве на возмещение государством вреда в зависимости от места проживания.
В Постановлении от 23 мая 1995 года Конституционный Суд Российской Федерации, обращая внимание на равенство статуса жертв политических репрессий, сослался также на статью 26 Международного пакта о гражданских и политических правах, установившую, что все люди равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту закона. В соответствии с Декларацией основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 29 ноября 1985 года, под термином "жертва" также понимаются лица, которым индивидуально или коллективно был причинен вред, включая телесные повреждения или моральный ущерб, эмоциональные страдания, материальный ущерб или существенное ущемление их основных прав в результате действия или бездействия, еще не представляющего собой нарушение национальных уголовных законов, но являющегося нарушением международно признанных норм, касающихся прав человека.
3. Ликвидация федерального перечня льгот в Законе Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" и попытка замены части из них региональными денежными выплатами вопреки требованию статьи 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации реально приводит к умалению прав жертв политических репрессий на возмещение причиненного им физического, материального и морального вреда. Кроме того, часть этих льгот или упразднена вообще, или по своей природе не подлежит адекватной замене денежной компенсацией.
Как показала практика применения данного Закона в прежней редакции, на фоне весьма ограниченных денежных компенсаций за незаконный арест или утрату имущества льготы, предоставлявшиеся репрессированным как восполнение общего объема компенсации ущерба, для этой категории лиц были существенно значимы. Их ликвидация резко снижает ценность самой идеи Закона, выхолащивает его смысл и обедняет цели, разрушает нормативное единство регулирования, уменьшает правовую силу Закона как специального, имевшего правовое преимущество перед общими нормами. Оспариваемые заявителем нормы, по сути, исключили льготы реабилитируемым из механизма компенсации и в этом смысле уравняли жертв политических репрессий с иными лицами, которым требуется социальная поддержка на общих основаниях, но жизненная ситуация которых не сравнима, однако, с последствиями массового государственного террора и не связана с виной самого государства. Исключение гарантированности компенсации морального ущерба из преамбулы Закона в этом контексте выглядит как отказ от правовой и моральной обязанности государства.
Следует также отметить, что оспариваемое законодательное решение существенным образом затрудняет защиту реабилитированными своих прав на возмещение ущерба. Ранее с учетом массовости и длительности политических репрессий и условиях "фактической невозможности полного восстановления нарушенных прав в обычном судебном порядке" (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1997 года) Закон устанавливал упрощенный порядок реабилитации и получения льгот на основании единого федерального стандарта. Теперь передача регулирования неопределенного понятия "меры социальной поддержки" на усмотрение субъектов Российской Федерации неминуемо повлечет споры об обоснованности установления, об объеме, содержании и адекватности этих "мер" прежним льготам.
Конституционный Суд Российской Федерации, предлагая обжаловать такие акты субъекта Российской Федерации в судебном порядке, обрекает жертвы политических репрессий на индивидуальные судебные споры в каждом таком случае с региональной законодательной властью. Неопределенность же предлагаемых критериев вроде минимального базового уровня, совокупного объема соответствующих льгот, достаточности возмещения, экономической обоснованности и т.п. делают перспективу подобных споров весьма призрачной и проблематичной и во всяком случае никак не повышают гарантии права на наиболее полное возмещение вреда.