КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 1 октября 2009 г. N 1060-О-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ ГРАЖДАНИНА
РЕШЕТОВА АЛЕКСЕЯ АЛЕКСАНДРОВИЧА НА НАРУШЕНИЕ ЕГО
КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ПУНКТАМИ 1 И 2 СТАТЬИ 2
И ПУНКТОМ 2 СТАТЬИ 3 ЗАКОНА САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ЗАКОН САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
"О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА"
И ЗАКОН САНКТ-ПЕТЕРБУРГА "О ГАРАНТИЯХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ЛИЦ, ЗАМЕЩАЮЩИХ (ЗАМЕЩАВШИХ) ГОСУДАРСТВЕННЫЕ
ДОЛЖНОСТИ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Ю.Д. Рудкина, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи С.П. Маврина, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гражданина А.А. Решетова,
установил:
1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин А.А. Решетов оспаривает конституционность следующих положений Закона Санкт-Петербурга от 8 июля 2008 года N 457-72 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга" и Закон Санкт-Петербурга "О гарантиях деятельности лиц, замещающих (замещавших) государственные должности Санкт-Петербурга":
пунктов 1 и 2 статьи 2, исключивших из Закона Санкт-Петербурга от 11 мая 2005 года N 224-28 "О гарантиях деятельности лиц, замещающих (замещавших) государственные должности Санкт-Петербурга" пункт 8 статьи 13 и пункт 3 статьи 20, содержавшие нормы, которыми депутатам Ленинградского (Санкт-Петербургского) городского Совета народных депутатов 21-го созыва, имевшим классный чин, предоставлялось право на получение ежемесячной доплаты за стаж к трудовой пенсии по старости (пенсии за выслугу лет, трудовой пенсии по инвалидности), исчисляемой в соответствии с данным Законом;
пункта 2 статьи 3, установившего правило о перерасчете ранее назначенных указанной категории граждан ежемесячных доплат к пенсии за стаж в соответствии с пунктом 3 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга от 5 июля 2006 года N 372-49 "О ежемесячной доплате к трудовой пенсии по старости, пенсии за выслугу лет, трудовой пенсии по инвалидности лицам, замещавшим должности в органах государственной власти и управления Ленинграда (Санкт-Петербурга)".
Как следует из представленных материалов, А.А. Решетову, ранее замещавшему должность депутата Ленинградского (Санкт-Петербургского) городского Совета народных депутатов 21-го созыва, с 20 февраля 2006 года выплачивалась ежемесячная доплата к трудовой пенсии по старости в размере 15 840 рублей на основании Закона Санкт-Петербурга "О гарантиях деятельности лиц, замещающих (замещавших) государственные должности Санкт-Петербурга". Решением отдела социальной защиты населения администрации Кировского района города Санкт-Петербурга от 3 сентября 2008 года N 12/08 выплата А.А. Решетову указанной доплаты была прекращена с 1 сентября 2008 года, т.е. с момента вступления в силу Закона Санкт-Петербурга "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга" и Закон Санкт-Петербурга "О гарантиях деятельности лиц, замещающих (замещавших) государственные должности Санкт-Петербурга". Основанием для принятия такого решения послужило отсутствие необходимых условий для установления А.А. Решетову ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости, определенных статьей 1 Закона Санкт-Петербурга "О ежемесячной доплате к трудовой пенсии по старости, пенсии за выслугу лет, трудовой пенсии по инвалидности лицам, замещавшим должности в органах государственной власти и управления Ленинграда (Санкт-Петербурга)", в числе которых - достижение к 1 июля 1995 года общеустановленного пенсионного возраста (А.А. Решетов достиг этого возраста лишь в марте 2000 года).
Решением Кировского районного суда города Санкт-Петербурга от 29 января 2009 года, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда от 26 марта 2009 года, А.А. Решетову было отказано в удовлетворении его исковых требований к администрации Кировского района города Санкт-Петербурга о признании недействительным ее решения от 3 сентября 2008 года N 12/08, возобновлении выплаты ежемесячной доплаты к пенсии и взыскании недополученных сумм. Суды общей юрисдикции указали, что субъект Российской Федерации вправе изменять размеры ежемесячных доплат к пенсиям и условия их предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим государственные должности в данном субъекте Российской Федерации, а также отменять такие доплаты, исходя из имеющихся у него финансовых возможностей.
По мнению заявителя, оспариваемые им законоположения нарушают его конституционные права в сфере пенсионного обеспечения, противоречат принципу равенства и не соответствуют статьям 2, 7, 18, 19, 39, 54 (часть 1), 55 (части 2 и 3), 57, 72 и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, поскольку необоснованно лишают депутатов Ленинградского (Санкт-Петербургского) городского Совета народных депутатов 21-го созыва ранее приобретенного ими права на получение ежемесячных доплат к пенсии, ухудшая тем самым положение данной категории граждан.
2. Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому в соответствии с целями социального государства (статья 7, часть 1) социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 39, часть 1), относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права, в том числе установление видов пенсий и доплат к ним, оснований приобретения права на их получение отдельными категориями граждан и правил исчисления размеров соответствующих выплат, к компетенции федерального законодателя (статья 39, часть 2).
2.1. Лица, замещавшие должности депутатов Ленинградского (Санкт-Петербургского) городского Совета народных депутатов 21-го созыва, относятся к категории лиц, замещавших должности в органах государственной власти и управления Ленинграда (Санкт-Петербурга). Помимо пенсии, назначаемой в соответствии с федеральным законодательством на общих основаниях (трудовой пенсии по старости, пенсии за выслугу лет, трудовой пенсии по инвалидности), им предоставляются дополнительные социальные гарантии в области пенсионного обеспечения, финансирование которых осуществляется за счет средств бюджета Санкт-Петербурга как самостоятельного субъекта Российской Федерации.
К числу таковых относится, в частности, ежемесячная доплата к пенсии, устанавливаемая в соответствии с Законом Санкт-Петербурга "О ежемесячной доплате к трудовой пенсии по старости, пенсии за выслугу лет, трудовой пенсии по инвалидности лицам, замещавшим должности в органах государственной власти и управления Ленинграда (Санкт-Петербурга)". Право на получение указанной ежемесячной доплаты предоставляется депутатам Ленинградского (Санкт-Петербургского) городского Совета народных депутатов (депутатов трудящихся), осуществлявшим полномочия на постоянной основе, при наличии следующих условий: постоянное проживание на территории Российской Федерации; замещение должностей в органах государственной власти и управления Ленинграда (Санкт-Петербурга) не менее 10 лет; увольнение с указанных должностей до вступления в силу Закона Санкт-Петербурга от 28 июня 1995 года N 91-9 "Об утверждении Реестра государственных должностей органов государственной власти Санкт-Петербурга" (т.е. до 1 июля 1995 года); достижение к 1 июля 1995 года возраста, определенного действующим федеральным законодательством для назначения трудовой пенсии по старости (статья 1 названного Закона).
При этом на депутатов Ленинградского (Санкт-Петербургского) городского Совета народных депутатов 21-го созыва, которым присвоен классный чин и которые замещали соответствующую должность не менее одного года, не распространяется правило о необходимости замещения должностей в органах государственной власти и управления Ленинграда (Санкт-Петербурга) не менее десяти лет. Согласно пункту 2 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга" и Закон Санкт-Петербурга "О гарантиях деятельности лиц, замещающих (замещавших) государственные должности Санкт-Петербурга" в случае если период замещения такого рода должностей составляет менее десяти лет, размер ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости, пенсии за выслугу лет, трудовой пенсии по инвалидности по замещаемой ранее должности, по которой установлен наибольший размер указанной ежемесячной доплаты, определяется посредством умножения размера указанной ежемесячной доплаты на коэффициент, исчисляемый путем деления количества полных лет стажа по соответствующей должности на десять.
До 1 сентября 2008 года условия предоставления ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости (пенсии за выслугу лет, трудовой пенсии по инвалидности), назначаемой депутатам Ленинградского (Санкт-Петербургского) городского Совета народных депутатов 21-го созыва, которым присвоен классный чин, регламентировались Законом Санкт-Петербурга "О гарантиях деятельности лиц, замещающих (замещавших) государственные должности Санкт-Петербурга". При этом ежемесячная доплата назначалась лишь при единственном условии - замещении должности депутата на постоянной основе с освобождением от выполнения служебных или производственных обязанностей продолжительностью не менее одного года.
Таким образом, с момента вступления в силу Закона Санкт-Петербурга "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга" и Закон Санкт-Петербурга "О гарантиях деятельности лиц, замещающих (замещавших) государственные должности Санкт-Петербурга" установленная ранее ежемесячная доплата к пенсиям, назначаемая лицам, замещавшим должности депутатов Ленинградского (Санкт-Петербургского) городского Совета народных депутатов 21-го созыва, осуществлявшим полномочия на постоянной основе, не была отменена. Законодатель Санкт-Петербурга лишь изменил условия ее назначения, установив одновременно правило о перерасчете ранее назначенных указанной категории граждан ежемесячных доплат на том же правовом основании, что и прочим лицам, замещавшим должности в органах государственной власти и управления Ленинграда (Санкт-Петербурга) (в том числе - депутатам Ленинградского (Санкт-Петербургского) городского Совета народных депутатов предыдущих созывов), в соответствии с Законом Санкт-Петербурга "О ежемесячной доплате к трудовой пенсии по старости, пенсии за выслугу лет, трудовой пенсии по инвалидности лицам, замещавшим должности в органах государственной власти и управления Ленинграда (Санкт-Петербурга)".
2.2. Конституционный Суд Российской Федерации уже обращался к вопросу о допустимости изменения субъектами Российской Федерации порядка и условий дополнительного пенсионного обеспечения отдельных категорий граждан применительно к лицам, замещавшим должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. При этом Конституционный Суд Российской Федерации отмечал, что в рамках действующего правового регулирования полномочие по реализации гарантий государственного пенсионного обеспечения граждан, замещавших должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, возложено федеральным законодателем на субъекты Российской Федерации, которые - впредь до принятия федерального закона, устанавливающего общий для всех граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, порядок пенсионного обеспечения этой категории граждан, - сохраняют полномочие самостоятельно устанавливать такой порядок за счет собственных бюджетных средств, предусматривая различные виды дополнительных социальных гарантий государственным служащим (в том числе ежемесячную доплату к трудовой пенсии, пенсию за выслугу лет и другие) (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 3 апреля 2007 года N 332-О-П, от 15 января 2008 года N 107-О-О и N 108-О-О).
Рассматривая вопрос о правовой природе ежемесячных доплат к пенсии государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что такого рода доплаты к пенсии при наличии у государственного гражданского служащего определенного стажа государственной службы (выслуги лет) являются дополнительным обеспечением бывших государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, предоставляемым им за счет средств соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации помимо пенсии, назначаемой на общих основаниях; в силу этого при изменении правил предоставления таких дополнительных выплат право на социальное обеспечение, включающее закрепленное статьей 39 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации право на получение пенсии в установленных законом случаях и размерах, не нарушается (определения от 11 мая 2006 года N 88-О, от 3 апреля 2007 года N 332-О-П, от 15 января 2008 года N 107-О-О и N 108-О-О).
Приведенные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации - с учетом одинаковой правовой природы ежемесячных доплат к пенсиям государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации и лиц, замещавших должности в органах государственной власти и управления Ленинграда (Санкт-Петербурга), - в полной мере применимы при оценке норм, вносящих изменения в правовое регулирование порядка и условий предоставления указанных доплат лицам, замещавшим должности депутатов Ленинградского (Санкт-Петербургского) городского Совета народных депутатов 21-го созыва.
Вместе с тем при изменении правового регулирования порядка и условий предоставления ежемесячных доплат к пенсиям, назначаемым данной категории граждан, законодатель субъекта Российской Федерации должен руководствоваться принципом социальной справедливости, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов субъекта Российской Федерации, а также принимать во внимание его социально-экономическое положение и возможности бюджета (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2009 года N 473-О-О).
2.3. Как следует из преамбулы Закона Санкт-Петербурга "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга" и Закон Санкт-Петербурга "О гарантиях деятельности лиц, замещающих (замещавших) государственные должности Санкт-Петербурга", данный Закон принят в целях приведения системы социальной поддержки отдельных категорий жителей Санкт-Петербурга в соответствие с принципом социальной справедливости, устранения несоразмерности установленных в Санкт-Петербурге доплат к пенсиям, соблюдения баланса частных интересов граждан и публичных интересов Санкт-Петербурга с учетом возможностей бюджета Санкт-Петербурга и необходимости направления средств бюджета Санкт-Петербурга на финансирование мер социальной поддержки малоимущих жителей Санкт-Петербурга.
Следовательно, изменение названным Законом условий назначения ежемесячных доплат к пенсиям лицам, замещавшим должности депутатов Ленинградского (Санкт-Петербургского) городского Совета народных депутатов 21-го созыва, обусловлено необходимостью достижения указанных в его преамбуле целей, само по себе не влечет прекращение выплаты указанных доплат и не может рассматриваться как нарушение конституционного права граждан на социальное обеспечение.
Положение пункта 2 статьи 3 названного Закона о перерасчете ежемесячных доплат к пенсиям, ранее установленных депутатам Ленинградского (Санкт-Петербургского) городского Совета народных депутатов 21-го созыва, в соответствии с Законом Санкт-Петербурга "О ежемесячной доплате к трудовой пенсии по старости, пенсии за выслугу лет, трудовой пенсии по инвалидности лицам, замещавшим должности в органах государственной власти и управления Ленинграда (Санкт-Петербурга)" направлено на обеспечение гражданам, относящимся к одной и той же категории - депутат Ленинградского (Санкт-Петербургского) городского Совета народных депутатов, равных прав на получение доплат к пенсиям, что соответствует принципу социальной справедливости, а также принципу равенства, закрепленному в статье 19 Конституции Российской Федерации.
3. Настаивая на признании неконституционными оспариваемых законоположений, заявитель утверждает, что законодатель Санкт-Петербурга по аналогии с федеральным законодателем обязан распространить на депутатов Ленинградского (Санкт-Петербургского) городского Совета народных депутатов 21-го созыва нормативное регулирование доплат к пенсиям депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, ссылаясь при этом на часть третью статьи 44 Федерального закона от 8 мая 1994 года N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", согласно которой действие положений, устанавливающих пенсионное обеспечение депутата Государственной Думы, распространяется также на народных депутатов РСФСР созыва 1990 - 1995 годов, являвшихся членами Верховного Совета Российской Федерации или осуществлявших свою депутатскую деятельность в Верховном Совете Российской Федерации или в его органах на постоянной основе.
Между тем Конституция Российской Федерации непосредственно не устанавливает статус депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. Как следует из взаимосвязанных положений ее статей 72 (пункт "н" части 1) и 76 (части 2 и 5), данный вопрос, как относящийся к общим принципам организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, подлежит разрешению в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации в соответствии с конституционными началами реализации законодательной функции в сфере совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов.
На различный подход к правовому регулированию статуса депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и депутатов Государственной Думы обращал внимание и Конституционный Суд Российской Федерации, который в Постановлении от 24 декабря 1996 года N 21-П указал, что Федеральный закон "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" принят не в соответствии со статьями 72 (пункт "н" части 1) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации, относящими установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и предоставляющими субъектам Российской Федерации право самостоятельно устанавливать систему их органов государственной власти, а в соответствии с ее статьей 71 (пункт "г"), которая относит установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности к ведению Российской Федерации.
Следовательно, названным Законом не закрепляются ни общие для федерального парламента и органов народного представительства в субъектах Российской Федерации принципы организации, ни единый статус депутата представительного органа государственной власти, ни единые правила их пенсионного обеспечения. Это означает, что условия предоставления права на ежемесячную доплату к пенсии за счет средств субъектов Российской Федерации лицам, замещавшим государственные должности субъекта Российской Федерации, и лицам, замещавшим должности в органах государственной власти субъекта Российской Федерации до вступления в силу соответствующего закона об утверждении реестра государственных должностей субъекта Российской Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 76, часть 2) могут определяться федеральным законом (который к настоящему времени не принят), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Статья 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации устанавливает правило о том, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Однако при отсутствии общих правил пенсионного обеспечения депутатов представительных органов государственной власти законодатель субъекта Российской Федерации не обязан осуществлять соответствующее правовое регулирование аналогично федеральному закону, принятому по вопросу, находящемуся в ведении Российской Федерации. Установление законом Санкт-Петербурга правил дополнительного пенсионного обеспечения депутатов Ленинградского (Санкт-Петербургского) городского Совета народных депутатов 21-го созыва, отличных от правил пенсионного обеспечения народных депутатов РСФСР, также избранных в 1990 году, не противоречит федеральному закону, а представляет собой самостоятельное регулирование сходных, но не аналогичных общественных отношений.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Решетова Алексея Александровича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН