ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 июня 2017 г. N 2-КГ17-2
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Сигова Л.Б. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Вологодского областного суда от 20 июля 2016 г. по делу по его административному иску о признании незаконным и отмене распоряжения главы поселения Старосельское Междуреченского муниципального района N 5-р от 2 марта 2016 г. о прекращении выплаты ежемесячной доплаты к пенсии с 31 декабря 2015 г. и о признании утратившим силу распоряжения от 16 ноября 2015 г. N 53-р об установлении доплаты к пенсии.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Сигову Л.Б., замещавшему в период с 1 января 2006 г. по 28 октября 2009 г. должность главы сельского поселения "Ноземское" Междуреченского муниципального района Вологодской области, распоряжением главы сельского поселения Старосельское Междуреченского муниципального района от 16 ноября 2015 г. N 53-р с 17 августа 2015 г. назначена ежемесячная доплата к трудовой пенсии в размере 9 229 руб. 44 коп. (Законом Вологодской области от 8 апреля 2009 г. N 1987-ОЗ "О преобразовании некоторых муниципальных образований Междуреченского муниципального района Вологодской области" сельское поселение Ноземское путем объединения с сельским поселением Старосельское преобразовано в сельское поселение Старосельское названного муниципального района).
С 31 декабря 2015 г. выплата указанной доплаты прекращена распоряжением главы названного муниципального образования от 2 марта 2016 г. N 5-р (далее - распоряжение от 2 марта 2016 г.) на основании статьи 2 Федерального закона от 30 декабря 2015 г. N 446-ФЗ "О внесении изменений в статьи 2.1 и 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также признано утратившим силу приведенное выше распоряжение.
Сигов Л.Б., считая распоряжение от 2 марта 2016 г. незаконным, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим названного ненормативного правового акта органа местного самоуправления ввиду его несоответствия имеющему большую юридическую силу законодательству.
Решением Междуреченского районного суда Вологодской области от 10 мая 2016 г. заявленные требования удовлетворены.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Вологодского областного суда от 20 июля 2016 г. названный выше судебный акт отменен, принято новое решение об отказе административному истцу в удовлетворении требований.
Определением судьи Вологодского областного суда от 29 сентября 2016 г. отказано в передаче кассационной жалобы Сигова Л.Б. для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 20 февраля 2017 г. дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 10 мая 2017 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Сигов Л.Б. просит об отмене апелляционного определения, как принятого с нарушением норм материального права, и оставлении в силе решения суда первой инстанции.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и дополнения к ней, Судебная коллегия приходит к следующему.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Судебная коллегия считает, что судом апелляционной инстанции допущено такого характера существенное нарушение норм материального права.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу об обоснованности заявленных требований, признал оспариваемое распоряжение незаконным и возложил на администрацию поселения обязанность по устранению нарушения прав Сигова Л.Б., выразившихся в прекращении выплаты ежемесячной доплаты к пенсии.
При этом суд констатировал, что распоряжение от 2 марта 2016 г. принято в нарушение требований Закона Вологодской области от 26 декабря 2007 г. N 1728-ОЗ "О некоторых гарантиях осуществления полномочий глав муниципальных образований Вологодской области" и статьи 25 Устава сельского поселения Старосельское Междуреченского района, поскольку на момент принятия оспариваемого ненормативного правового акта отсутствовали правовые основания для прекращения выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии Сигова Л.Б., а новое правовое регулирование, установленное абзацем вторым пункта 5.1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ, как ухудшающее положение административного истца, применено органом местного самоуправления неправомерно.
Не соглашаясь с позицией суда первой инстанции и отменяя судебный акт, суд апелляционной инстанции к возникшим правоотношениям применил пункт 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) в редакции вступившего в действие с 30 декабря 2015 г. Федерального закона от 30 декабря 2015 г. N 446-ФЗ "О внесении изменений в статьи 2.1 и 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статью 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 446-ФЗ).
По мнению судебной коллегии по административным делам Вологодского областного суда, Сигов Л.Б. не соответствует критериям, указанным в пункте 5.1 статьи 40 поименованного закона в редакции Федерального закона N 446, дополнившего указанный пункт абзацем вторым, согласно которому гарантии, предусматривающие расходование средств местных бюджетов, устанавливаются только в отношении лиц, осуществлявших полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе и в этот период достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность, поскольку административный истец достиг пенсионного возраста 4 июля 2015 г., то есть не в период исполнения обязанностей главы поселения.
Данное обстоятельство, как указано в апелляционном определении, свидетельствует о соответствии распоряжения от 2 марта 2016 г. действующему на день его принятия федеральному законодательству, имеющему по общему правилу, закрепленному в части 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации, верховенство по отношению к другим нормативным правовым актам, которые не должны ему противоречить.
В связи с тем, что Закон Вологодской области от 26 декабря 2007 г. N 1728-ОЗ "О некоторых гарантиях осуществления полномочий глав муниципальных образований Вологодской области" и пункт 10 статьи 25 Устава Старосельского сельского поселения, на основании которых Сигову Л.Б. была назначена доплата к трудовой пенсии, после внесенных Федеральным законом N 446-ФЗ изменений не соответствовали федеральному законодательству, судебная коллегия областного суда сделала заключение о законности оспариваемого ненормативного правового акта.
В обоснование своей позиции суд апелляционной инстанции также сослался на новую редакцию Устава муниципального образования, изменения в который прошли государственную регистрацию 7 июня 2016 г., предусматривающую такие же условия предоставления мер социальной поддержки, как и новая редакция пункта 5.1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ.
Судебная коллегия считает, что апелляционное определение, как принятое с существенным нарушением норм материального права, подлежит отмене исходя из следующего.
Судом установлено, что Сигов Л.Б. в период 2006 - 2009 годов являлся главой муниципального образования, то есть занимал должность, которая Федеральным законом N 131-ФЗ квалифицируется как муниципальная должность (статья 2).
Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому в соответствии с целями социального государства социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом, относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права, в том числе установление видов пенсий и доплат к ним, оснований приобретения права на их получение отдельными категориями граждан и правил исчисления размеров соответствующих выплат, к компетенции законодателя (статья 7, части 1 и 2 статьи 39).
На федеральном уровне в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, в отличие от муниципальных служащих (пункт 5 части 1 статьи 23 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации") отсутствует нормативный правовой акт, регулирующий вопрос о доплатах по выслуге лет к трудовой пенсии названной категории лиц.
Правовой статус лиц, замещающих муниципальные должности, установлен Федеральным законом N 131-ФЗ, согласно абзацу первому части 5.1 статьи 40 которого гарантии осуществления полномочий в том числе члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Законом Вологодской области от 26 декабря 2007 г. N 1728-ОЗ "О некоторых гарантиях осуществления полномочий глав муниципальных образований Вологодской области" предусмотрено, что доплата к пенсии лицам, замещавшим должности глав муниципальных образований области, может устанавливаться уставом муниципального образования области (пункт 1 статьи 1).
Пунктом 10 статьи 25 Устава муниципального образования закреплено право главы поселения на доплату к пенсии в размере 55 процентов от размера заработной платы (оплаты труда) на момент прекращения его полномочий.
Механизм обращения, назначения и выплаты ежемесячной доплаты к пенсии лицам, замещавшим должность главы сельского поселения, определен утвержденным решением Совета поселения Ноземское от 15 августа 2008 г. N 190 Порядком обращения, назначения и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должность главы поселения Ноземское.
Таким образом, административному истцу доплата к пенсии назначена по достижению им пенсионного возраста на основании приведенных нормативных правовых актов, действующих на момент принятия оспариваемого распоряжения и не предусматривающих такого условия для ее назначения как достижение пенсионного возраста в период замещения муниципальной должности.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в решении от 1 октября 1993 г. N 81-р и поддерживаемой в последующих решениях (постановления от 24 октября 1996 г. N 17-П, от 20 июля 2011 г. N 20-П, от 22 апреля 2014 г. N 12-П), придание обратной силы закону, ухудшающему правовое положение граждан, означающему, по существу, отмену для этих лиц права, приобретенного в соответствии с ранее действующим законодательством и реализуемого в конкретных правоотношениях, несовместимо с положениями части 1 статьи 1, статей 2, 17, 18, 19 и 54, частей 2 и 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что недопустимость придания обратной силы нормативному регулированию посредством толкования, ухудшающего положение лица в его отношениях с государством, обусловлена также требованием формальной определенности правовой нормы, которое предполагает, что участники соответствующих правоотношений должны иметь возможность в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официального статуса, а также приобретенных прав и обязанностей.
Исходя из изложенного и общепризнанного правила о распространении действия закона на правоотношения, возникшие после вступления его в силу, положения абзаца второго пункта 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, введенные в действие Федеральным законом N 446-ФЗ с 30 декабря 2015 г., подлежали применению к правоотношениям о назначении доплаты к пенсии, возникшим после этой даты.
Следовательно, принятие ненормативного муниципального акта об отмене Сигову Л.Б. указанной доплаты со ссылкой на изменение правового регулирования является незаконным в силу несоответствия законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Таким образом, выводы суда первой инстанции об обоснованности требований административного истца являются верными, а позиция суда апелляционной инстанции, отменившего правильный судебный акт, не соответствует фактическим обстоятельствам и нормам материального права.
Судебная коллегия, установив, что допущенные нарушения действующего законодательства являются существенными, повлекли принятие незаконного судебного акта, без отмены которого невозможно восстановление и защита прав и законных интересов Сигова Л.Б., считает необходимым отменить обжалуемое апелляционное определение и оставить в силе решение суда первой инстанции.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Вологодского областного суда от 20 июля 2016 г. отменить, оставить в силе решение Междуреченского районного суда Вологодской области от 10 мая 2016 г.