ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 20 мая 2020 г. N 81-КА20-1
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Калининой Л.А. и Горчаковой Е.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи административное дело N 2а-2189/2019 по административному исковому заявлению администрации города Прокопьевска о признании незаконным представления заместителя прокурора Кемеровской области об устранении нарушений закона от 14 марта 2019 года N 7/1-13-2019 по кассационной жалобе прокурора Кемеровской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кемеровского областного суда от 21 августа 2019 года.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя прокуратуры Кемеровской области - Фейтлихер М.Г., представителя заместителя прокурора Кемеровской области - Антипова А.А., поддержавших доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
администрация города Прокопьевска (далее - администрация) обратилась в суд о признании представления заместителя прокурора Кемеровской области от 14 марта 2019 года N 7/1-13-2019 незаконным.
В обоснование заявленных требований указывала, что в результате проведенной прокуратурой Кемеровской области проверки в администрацию города Прокопьевска внесено представление заместителя прокурора области с указанием на нарушение требований, предусмотренных пунктом 4 части 2 статьи 21 Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах" (далее - Федеральный закон N 5-ФЗ) в отношении Столбецкой Н.М. В данном представлении указывается на незаконность принятого в отношении Столбецкой Н.М. решения о прекращении предоставления ей компенсации расходов на жилищно-коммунальные услуги, а также на несоответствие вынесенного решения утвержденной форме и принятие его не уполномоченным на то органом.
Административный истец, не соглашаясь с указанным выше представлением, указывал на то, что решение Центрального отдела социальной защиты населения (далее - отдел) комитета социальной защиты населения администрации города Прокопьевска о прекращении Столбецкой Н.М. предоставления компенсации расходов на жилищно-коммунальные услуги отвечало требованиям закона, поскольку Столбецкая Н.М. фактически не относилась ни к одной из категорий, перечисленных в пункте 4 части 2 статьи 21 Федерального закона N 5-ФЗ. По мнению администрации, выводы в представлении о несоответствии решения в отношении Столбецкой Н.М. утвержденной форме и принятии его не уполномоченным на то органом не порождают каких-либо правовых последствий.
Решением Центрального районного суда г. Кемерово от 15 мая 2019 года в удовлетворении требований административного истца отказано.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Кемеровского областного суда от 21 августа 2019 года решение Центрального районного суда г. Кемерово от 15 мая 2019 года отменено, по делу принято новое решение о признании незаконным представления заместителя прокурора Кемеровской области от 14 марта 2019 года.
Определением судьи Кемеровского областного суда от 24 октября 2019 года в передаче кассационной жалобы прокурора Кемеровской области для ее рассмотрения в судебном заседании президиума Кемеровского областного суда отказано.
В кассационной жалобе, поданной административным ответчиком в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Кемеровского областного суда от 21 августа 2019 года и оставлении в силе решения Центрального районного суда г. Кемерово от 15 мая 2019 года.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 29 января 2019 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 8 апреля 2020 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Административный истец, надлежащим образом извещенный, о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не явился, своего представителя не направил. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным рассмотрение дела в отсутствие представителя административного истца.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав объяснения представителей административных ответчиков, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит кассационную жалобу подлежащей удовлетворению.
В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Судебная коллегия по административным делам считает, что при рассмотрении настоящего административного дела судом апелляционной инстанций были допущены такого характера нарушения норм материального права.
Судами установлено и следует из материалов дела, что по итогам проверки по обращению Столбецкой Н.М. заместитель прокурора Кемеровской области пришел к выводу о ненадлежащем исполнении комитетом социальной защиты населения администрации города Прокопьевска (далее - комитет) как отраслевым органом администрации города Прокопьевска переданных государственных полномочий по предоставлению мер социальной поддержки отдельным категориям граждан и, как следствие, нарушении социальных прав гражданина.
Заместителем прокурора области в адрес главы г. Прокопьевска внесено оспариваемое представление об устранении нарушений закона и на основании статей 6, 22, 24 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" предъявлены требования принять меры по устранению допущенных нарушений.
Отказывая в удовлетворении требований административного истца, суд первой инстанции указал, что оспариваемое представление внесено прокурором в пределах предоставленных ему полномочий, при наличии к тому предусмотренных законом оснований, прав и законных интересов администрации города Прокопьевска не нарушает.
Отменяя решение суда первой инстанции, и принимая новое решение по делу, суд апелляционной инстанции исходил из того, что представление от 14 марта 2019 года внесено в адрес лица, не уполномоченного на его исполнение.
Вместе с тем при рассмотрении дела судом апелляционной инстанции не учтено следующее.
В соответствии с пунктом 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) предусмотрено, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного федерального закона, вносит представление об устранении нарушений закона.
Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (пункт 1 статьи 24 Закона о прокуратуре).
Частью 1 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с указанным федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации (часть 2 приведенной статьи).
Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов, органами местного самоуправления муниципальных округов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации (часть 3).
В силу положений пунктов 1, 12 статьи 23.2 Федерального закона "О ветеранах" (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг, установленных статьями 14 - 19 и 21 поименованного федерального закона, полномочия по обеспечению жильем в соответствии со статьями 14, 16 и 21 данного федерального закона категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет до 1 января 2005 года, и полномочия по обеспечению жильем в соответствии со статьями 14, 15, 17 - 19 и 21 названного федерального закона категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе наделять законами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления полномочиями, указанными в пункте 1 указанной статьи.
Так, подпунктом 21 статьи 2 Закона Кемеровской области от 27 июля 2005 года N 99-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере социальной поддержки и социального обслуживания населения" (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями, в том числе по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг, установленных Федеральным законом "О ветеранах".
Согласно части 1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с данной статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 названной статьи, обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации (пункт 5 части 4 этой же статьи).
В соответствии с частями 1, 3 статьи 34 Устава города Прокопьевска Кемеровской области глава города Прокопьевска является высшим должностным лицом города Прокопьевска, главой администрации города Прокопьевска и осуществляет свои полномочия на постоянной основе.
При этом частью 1 статьи 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Администрация города Прокопьевска наделяется Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Прокопьевска федеральными законами и законами Кемеровской области (часть 1 статьи 39 Устава).
Администрацией города Прокопьевска руководит глава города Прокопьевска на принципах единоначалия (часть 3 статьи 39 Устава).
Частью 8 статьи 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплено, что структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
Согласно решению Прокопьевского городского Совета народных депутатов от 13 ноября 2007 года N 352 "Об утверждении структуры Администрации города Прокопьевска" в структуру администрации города Прокопьевска входит комитет социальной защиты населения.
В силу пункта 1.1 Положения комитета социальной защиты населения администрации города Прокопьевска, утвержденного решением Прокопьевского городского Совета народных депутатов от 25 марта 2016 года N 305 (далее - Положение), комитет является отраслевым органом администрации города Прокопьевска, входит в систему исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и осуществляет исполнительные, распорядительные функции в сфере социальной защиты населения города Прокопьевска. Комитет осуществляет отдельные государственные полномочия в сфере социальной поддержки и социального обслуживания населения Прокопьевского городского округа, переданные органам местного самоуправления федеральными законами и законами Кемеровской области.
Таким образом, комитет является структурным подразделением администрации города Прокопьевска со статусом юридического лица.
Пунктом 7.1 Положения предусмотрено, что комитет возглавляет председатель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности главой города по представлению заместителя главы города по социальным вопросам.
Принимая во внимание приведенные нормы, а также учитывая, что комитет является отраслевым органом администрации города Прокопьевска, глава названного муниципального образования, одновременно осуществляющий полномочия главы администрации города Прокопьевска, является должностными лицом, контролирующим деятельность комитета и нижестоящих структурных подразделений.
В пунктах 1, 1.17 постановления администрации города Прокопьевска от 30 декабря 2016 года N 192-п "О реализации отдельных государственных полномочий Кемеровской области в сфере социальной поддержки и социального обслуживания населения, переданных органам местного самоуправления на территории Прокопьевского городского округа" указано, что комитет является уполномоченным органом за реализацию отдельных государственных полномочий Кемеровской области в сфере социальной поддержки и социального обслуживания населения, переданных органам местного самоуправления на территории Прокопьевского городского округа, в том числе на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и (или) коммунальных услуг, установленных Федеральным законом "О ветеранах".
Таким образом, глава города является уполномоченным должностным лицом, осуществляющим контроль за деятельностью комитета и выполнением им переданных государственных полномочий, то есть является ответственным лицом за надлежащее предоставление мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и (или) коммунальных услуг.
Также в оспариваемом представлении заместителя прокурора области содержится просьба о рассмотрении вопроса о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности.
В силу положений пунктов 10, 11 части 1 статьи 37 Устава глава города Прокопьевска в пределах своих полномочий назначает и освобождает от должности первого заместителя главы города Прокопьевска, заместителей главы города Прокопьевска, председателей комитетов, начальников управлений, начальников отделов администрации города Прокопьевска, осуществляет прием и увольнение иных муниципальных служащих администрации города Прокопьевска и работников, осуществляющих техническое обеспечение деятельности органов местного самоуправления города Прокопьевска; принимает меры поощрения и дисциплинарной ответственности к назначенным им лицам.
В представлении от 14 марта 2019 года N 7/1-13-2019 отмечается незаконность передачи председателем комитета полномочий по принятию соответствующих решений и предоставлению мер социальной поддержки начальникам отделов, что свидетельствует о нарушениях, допущенных непосредственно председателем комитета.
Следовательно, в случае подтверждения наличия нарушений в действиях председателя комитета вопрос о привлечении его к дисциплинарной ответственности может быть разрешен главой г. Прокопьевска в соответствии с его компетенцией, что также указывает на то, что глава города является лицом, уполномоченным на рассмотрение оспариваемого представления.
Из вышеприведенных положений законодательства следует, что представление заместителя прокурора Кемеровской области от 14 марта 2019 года N 7/1-13-2019 обоснованно внесено в адрес главы города Прокопьевска как лицу, ответственному за надлежащее осуществление переданных государственных полномочий, в том числе по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и (или) коммунальных услуг на территории муниципального образования, а также уполномоченному контролировать деятельность структурных подразделений администрации города Прокопьевска и устранять допущенные нарушения.
В связи с вышеизложенным вывод суда апелляционной инстанции о том, что глава города Прокопьевска не уполномочен на исполнение требований, содержащихся в оспариваемом представлении, нельзя признать обоснованным, поскольку глава города в порядке контроля вправе проверить правильность и законность принимаемых нижестоящими должностными лицами решений.
Таким образом, судом апелляционной инстанции допущены существенные нарушения норм материального права, повлиявшие на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца, что служит основанием для отмены судебного акта.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кемеровского областного суда от 21 августа 2019 года отменить, решение Центрального районного суда г. Кемерово от 15 мая 2019 года оставить в силе.