ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 16 августа 2023 г. N 4-КАД23-16-К1
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Калининой Л.А. и Николаевой О.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Костяйкиной Зинаиды Ивановны на решение Воскресенского городского суда Московской области от 27 апреля 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 24 августа 2022 года и определение судебной коллегии по гражданским делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 13 декабря 2022 года по делу N 2а-933/2022 по исковому заявлению Костяйкиной З.И. к администрации городского округа Воскресенск Московской области о признании незаконным распоряжения от 21 ноября 2014 года N 266-р в части ее исключения из списка граждан, имеющих в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах" право на получение мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями за счет средств федерального бюджета.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения Костяйкиной З.И., поддержавшей доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
распоряжением главы муниципального образования "Воскресенский район" Московской области от 16 февраля 2004 года N 106-р лейтенант внутренней службы ОСН УИН Министерством юстиции Российской Федерации, ветеран боевых действий Костяйкина З.И. включена в очередь для получения жилой площади и в льготный список под N 607, как принимавшая участие в боевых действиях на территории Северо-Кавказского региона.
10 октября 2013 года Костяйкина З.И. отказалась от получения социальной выплаты (субсидии) на приобретение жилья в размере 879 300 руб. по причине отсутствия дополнительных средств на приобретение жилой площади.
Распоряжением администрации городского поселения Воскресенск Воскресенского муниципального района Московской области от 21 ноября 2014 года N 266-р в связи с отказом от получения социальной выплаты на приобретение жилой площади Костяйкина З.И. исключена из списка граждан, имеющих право на получение мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями за счет средств федерального бюджета (далее - список граждан, имеющих право на получение жилого помещения за счет средств федерального бюджета), указанных в части 2 статьи 1 Закона Московской области от 26 июля 2006 года N 125/2006-ОЗ "Об обеспечении жилыми помещениями за счет средств федерального бюджета отдельных категорий ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов", без снятия с общей и льготной очереди по администрации городского поселения Воскресенск (далее также - Распоряжение).
Костяйкина З.И. обратилась в суд с исковым заявлением о признании Распоряжения незаконным, ссылаясь на то, что о его принятии извещена не была, на ее многократные обращения в орган местного самоуправления и органы прокуратуры о нарушении жилищных прав получала ответы, содержащие разъяснения о том, что включена в список граждан, принятых на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма на территории городского округа Воскресенск Московской области, и в список граждан, принятых на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, имеющих право на первоочередное предоставление жилых помещений на территории городского округа Воскресенск.
Решением Воскресенского городского суда Московской области от 27 апреля 2022 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.
Определением от 15 августа 2022 года судебная коллегия по административным делам Московского областного суда перешла к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства и передала дело в судебную коллегию по гражданским делам Московского областного суда.
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 24 августа 2022 года решение суда оставлено без изменения.
Определением судебной коллегии по гражданским делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 13 декабря 2022 года судебные акты нижестоящих судов признаны законными.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Костяйкина З.И. просит вышеуказанные судебные акты отменить, направить дело на новое рассмотрение в ином составе суда.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 10 июля 2023 года передано для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о необходимости ее удовлетворения по следующим основаниям.
Конституция Российской Федерации, провозглашая право каждого на жилище и обязывая органы государственной власти создавать условия для осуществления данного права, закрепляет, что малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (статья 40).
Правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации, в том числе ветеранов боевых действий, установлены Федеральным законом от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах", который, как следует из его преамбулы, направлен на создание условий, обеспечивающих материальное и моральное благополучие ветеранов с учетом их заслуг перед обществом и государством.
Костяйкина З.И., обращаясь в суд в порядке административного судопроизводства за защитой нарушенного, по ее мнению, права на обеспечение жилым помещением, как участника боевых действий, оспаривала законность решения органа местного самоуправления ввиду его несоответствия Федеральному закону "О ветеранах" и Закону Московской области от 26 июля 2006 года N 125/2006-ОЗ "Об обеспечении жилыми помещениями за счет средств федерального бюджета отдельных категорий ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов" (далее также - Закон Московской области от 26 июля 2006 года N 125/2006-ОЗ).
Разрешая заявленные требования и отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции, с мнением которого согласились суды апелляционной и кассационной инстанций, исходил из того, что исключение Костяйкиной З.И. из списка граждан, имеющих право на получение жилого помещения за счет средств федерального бюджета, не повлекло нарушение ее жилищных прав, поскольку она оставлена в общем и льготном списках лиц, нуждающихся в обеспечении жилыми помещениями по договорам социального найма за счет средств муниципального образования, что свидетельствует об отсутствии оснований для признания Распоряжения незаконным.
В обоснование своей позиции суд сослался: на положения части 2 статьи 6 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", согласно которым граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 года в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма; на положения государственной программы Московской области "Жилище", утвержденной постановлением правительства Московской области от 23 августа 2013 года N 655/34 (в редакции от 25 февраля 2014 года), включающей подпрограмму "Обеспечение жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов".
Кроме того, суд первой инстанции, сделав вывод о пропуске трехмесячного срока на обращение в суд за защитой нарушенных прав без уважительных причин, признал это самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении административного иска.
Суд апелляционной инстанции, рассматривая настоящее дело по правилам гражданского судопроизводства, не усмотрел оснований для отмены судебного решения, указав на то, что гражданско-правовой институт исковой давности является материально-правовым способом защиты ответчика от правомерно заявленного иска, подлежащего удовлетворению при отсутствии иных препятствий, а поскольку требования истцом заявлены необоснованно, вопрос о сроке исковой давности не может повлиять на существо рассматриваемого спора.
При этом суды не дали правовой оценки доводам административного истца о нарушении органом местного самоуправления положений Федерального закона "О ветеранах" и Закона Московской области от 26 июля 2006 года N 125/2006-ОЗ, нормы названных законов не применили.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает такие выводы судов основанными на неправильном толковании норм материального права.
В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 16 Федерального закона "О ветеранах" (в редакции, действовавшей в период включения административного истца в список лиц, имеющих право на получение жилого помещения за счет федеральных средств) ветеранам боевых действий, нуждающимся в улучшении жилищных условий, гарантируется первоочередное бесплатное предоставление жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов.
С 1 января 2005 года Федеральным законом от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ в названную выше статью внесены изменения, согласно которым ветераны боевых действий, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет до 1 января 2005 года, обеспечиваются жильем за счет средств федерального бюджета в соответствии с положениями статьи 23.2 Федерального закона "О ветеранах"; ветераны боевых действий, вставшие на учет после указанной даты, - в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.
В силу статьи 23.2 Федерального закона "О ветеранах" (в редакции, действовавшей на день вынесения Распоряжения) полномочия по обеспечению жильем ветеранов боевых действий, нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет до 1 января 2005 года, переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации, средства, на реализацию которых предусматриваются в федеральном бюджете в виде субвенций, объем которых определяется исходя из числа лиц, имеющих право на указанные меры социальной поддержки (пункты 1 и 2, подпункт 3 пункта 3). При этом законодатель указал, что по письменным заявлениям ветеранов боевых действий, нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет до 1 января 2005 года, обеспечение жильем может осуществляться путем предоставления им единовременной денежной выплаты на строительство или приобретение жилого помещения (пункт 3.2); что форма предоставления указанных мер социальной поддержки определяется нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации (пункт 6).
Согласно пункту 11.1 названной статьи субъектам Российской Федерации предоставлено право определять порядок предоставления жилых помещений (по договору социального найма либо в собственность), а также единовременной денежной выплаты на строительство или приобретение жилого помещения указанной выше категории ветеранов боевых действий.
Порядок обеспечения жилыми помещениями граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, постоянно проживающих на территории Московской области, имеющих право на предоставление мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями за счет средств федерального бюджета в соответствии с Федеральным законом "О ветеранах" установлен Законом Московской области от 26 июля 2006 года N 125/2006-ОЗ "Об обеспечении жилыми помещениями за счет средств федерального бюджета отдельных категорий ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов".
Абзацем четвертым статьи 2 Закона Московской области от 26 июля 2006 года N 125/2006-ОЗ определено, что при согласии гражданина, выраженном в письменной форме, мера социальной поддержки по обеспечению жилым помещением за счет средств федерального бюджета может быть реализована путем предоставления ему жилого помещения по договору социального найма; путем предоставления жилого помещения в собственность при условии заключения договора мены предоставляемого жилого помещения и жилого помещения, принадлежащего гражданину на праве собственности; путем предоставления единовременной денежной выплаты на строительство или приобретение жилого помещения.
Статья 4.1.1 названного выше закона Московской области, определяя порядок предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями за счет средств федерального бюджета, право на получение которой удостоверяется именным документом - свидетельством, содержащим сведения о размере средств федерального бюджета, выделенных на предоставление гражданину мер социальной поддержки, в части 7 содержит прямое указание о том, что отказ от получения свидетельства, необращение в установленный срок в уполномоченный орган с заявлением о выдаче свидетельства или об отказе от его получения не влекут за собой утрату гражданином права на получение мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями за счет средств федерального бюджета в последующие периоды.
В соответствии с требованиями пункта 2 части 1 статьи 3 Закона Московской области от 26 июля 2006 года N 125/2006-ОЗ ветераны боевых действий, принятые на учет до 1 января 2005 года, имеющие право на получение мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями за счет средств федерального бюджета, включаются в список 2, который формируется органами местного самоуправления.
Часть 5 указанной статьи содержит исчерпывающий перечень обстоятельств, при наличии которых ветеран боевых действий исключается из названного списка: снятие с учета; получение мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями в соответствии с Федеральным законом "О ветеранах", Федеральным законом от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации"; смерть.
Как следует из материалов дела, ни один из названных выше случаев не установлен, административный ответчик, принимая решение об исключении Костяйкиной З.И. из списка граждан, имеющих право на получение жилого помещения за счет средств федерального бюджета, сослался на ее отказ в получении денежной выплаты, что в силу предписаний регионального закона не влечет за собой утрату гражданином права на получение мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями за счет средств федерального бюджета в последующие периоды.
Статус Костяйкиной З.И. - ветеран боевых действий, предоставляющий права и льготы, установленные пунктом 1 статьи 16 Федерального закона "О ветеранах", административным ответчиком не оспаривается.
Проигнорировав приведенные выше положения Федерального закона "О ветеранах" и Закона Московской области от 26 июля 2006 года N 125/2006-ОЗ, суды, сделали неправильный вывод о том, что Распоряжение не повлекло нарушение прав административного истца, поскольку она исключена из списка граждан, имеющих право на получение жилого помещения за счет средств федерального бюджета, без снятия с общей и льготной очередей нуждающихся в обеспечении жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством.
Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 4 февраля 2014 года N 234-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Пелых И.А. на нарушение его конституционных прав положениями статьи 16 Федерального закона "О ветеранах" указал, что правовое регулирование, устанавливая принцип целевого финансирования обязательств государства по обеспечению жильем ветеранов боевых действий, нуждающихся в улучшении жилищных условий и состоящих на соответствующем учете по состоянию на 1 января 2005 года, но не обеспеченных им до указанной даты, направлено на выполнение взятых государством в отношении этой категории ветеранов обязательств, исполнение которых, как и ранее, не зависит от предоставления жилья иным гражданам, состоящим в общей очереди лиц, нуждающихся в получении жилья.
В части 1 статьи 4 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 года N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" предусмотрено, что суды общей юрисдикции осуществляют правосудие, разрешая споры и рассматривая дела, отнесенные к их компетенции, посредством гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Правильное определение вида судопроизводства, в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, несогласных с решением, действием (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, зависит от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой.
Главой 22 (статьи 218 - 228) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрен порядок производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Как следует из материалов дела, Костяйкина З.И. обращалась в суд с административным исковым заявлением, оспаривала распоряжение органа местного самоуправления об исключении ее из списка граждан, имеющих право на получение жилого помещения за счет средств федерального бюджета. Требований искового характера, связанных с правом на получение определенного жилого помещения, не заявляла.
Таким образом, исковое заявление Костяйкиной З.И., обозначенное ею как административное, подлежало рассмотрению судами апелляционной и кассационной инстанций в порядке административного судопроизводства.
Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации установлены требования к принимаемому судебному решению, которое должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 176).
Согласно пункту 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению.
Однако обжалуемые судебные акты приведенным законоположениям и позиции Верховного Суда Российской Федерации не соответствуют.
Согласно частям 1 и 7 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав, свобод и законных интересов. Пропущенный по уважительной причине срок подачи административного искового заявления может быть восстановлен судом.
Материалами дела подтверждается, что орган местного самоуправления не известил Костяйкину З.И. о принятии Распоряжения, архивная копия которого ею получена 21 сентября 2021 года.
Утверждение Костяйкиной З.И. о том, что о вынесении Распоряжения от 20 ноября 2014 года она узнала только в августе 2021 года, административным ответчиком не опровергнуто. Следовательно, имеются основания для восстановления процессуального срока обращения в суд, пропущенного по уважительной причине.
При установленных обстоятельствах судебные акты судов первой, апелляционной и кассационной инстанций об отказе в удовлетворении заявленных требований являются незаконными и подлежат отмене.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Воскресенского городского суда Московской области от 27 апреля 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 24 августа 2022 года и определение судебной коллегии по гражданским делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 13 декабря 2022 года отменить, административное исковое заявление Костяйкиной З.И. удовлетворить.
Признать незаконным распоряжение администрации городского округа Воскресенск Московской области от 21 ноября 2014 года N 266-р в части исключения Костяйкиной З.И. из списка граждан, имеющих в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах" право на получение мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями за счет средств федерального бюджета.