ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 29 декабря 2016 г. N 50-АПГ16-29
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Калининой Л.А. и Корчашкиной Т.Е.
при секретаре Тимохине И.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Масловой Л.А., Лося В.Н., Серебренниковой Г.А., Павловской Н.С., Министерства финансов Омской области, Законодательного Собрания Омской области, Губернатора Омской области, Министерства труда и социального развития Омской области на решение Омского областного суда от 25 августа 2016 года по административным искам заместителя прокурора Омской области, Масловой Л.А., Лося В.Н., Серебренниковой Г.А., Павловской Н.С. об оспаривании отдельных положений Закона Омской области от 22 декабря 2004 года N 601-ОЗ "Кодекс о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области", Закона Омской области от 23 марта 2016 года N 1865-ОЗ "О приостановлении действия отдельных положений Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области", Закона Омской области от 30 декабря 2015 года N 1839-ОЗ "Об областном бюджете на 2016 год".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., выслушав объяснения Серебренниковой Г.А., действующей в своих интересах, а также в интересах Павловской Н.С., Лося В.Н., представителя Министерства финансов Омской области Кауровой С.А., представителя Законодательного Собрания Омской области Ларионовой Е.Н., представителя Министерства труда и социального развития Омской области Нагорной Л.Н., представителей Губернатора Омской области Диденко Д.С., Третьяк И.А., поддержавших доводы своих апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда подлежащим отмене в части, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением Законодательного Собрания Омской области от 14 декабря 2004 года N 465 принят Закон Омской области от 22 декабря 2004 года N 601-ОЗ "Кодекс о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области". Первоначальный текст документа опубликован в изданиях "Омский вестник" (24 декабря 2004 года N 72), "Ведомости Законодательного Собрания Омской области" (декабрь 2004 года, N 4(41), ст. 2433).
Подпунктом 10 пункта 1 статьи 11, пунктом 3 статьи 14, статьями 19, 47.1, пунктами 6 - 8, 10 статьи 50 Кодекса установлены гарантии пенсионного обеспечения лиц, замещавших государственные должности Омской области, и государственных гражданских служащих Омской области в виде пенсии за выслугу лет. Пенсия за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Омской области, и государственным гражданским служащим Омской области назначается в дополнение к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях", либо к пенсии, досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", за счет средств областного бюджета.
Статьей 17.1 Кодекса предусмотрена выплата единовременного поощрения лицу, замещающему государственную должность Омской области, в связи с юбилеем (50, 60 лет со дня рождения и далее через каждые 5 лет, а для женщин дополнительно 55 лет со дня рождения) в размере до трех должностных окладов.
Пунктом 4 статьи 11 и подпунктом 4 пункта 1 статьи 34 Кодекса предусмотрено предоставление лицу, замещающему государственную должность Омской области, нуждающемуся в улучшении жилищных условий, жилого помещения за счет средств областного бюджета или субсидии из областного бюджета на строительство или покупку жилого помещения, предоставление государственным гражданским служащим в соответствии с федеральным и областным законодательством права на единовременную субсидию на приобретение жилого помещения один раз за весь период гражданской службы.
В соответствии с пунктом 4 статьи 34 Кодекса государственному гражданскому служащему выплачивается компенсация в размере четырехмесячного денежного содержания в случае расторжения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности государственной гражданской службы и увольнения с государственной гражданской службы при наличии одного из оснований, установленных данной нормой.
Согласно пункту 1 статьи 47 Кодекса жизнь и здоровье государственного гражданского служащего подлежат обязательному государственному страхованию за счет средств областного бюджета:
1) на случай гибели (смерти) государственного гражданского служащего в период нахождения на государственной гражданской службе или после ее прекращения, если гибель (смерть) наступила вследствие причинения вреда здоровью, полученного в связи с исполнением должностных обязанностей, - в размере 10-летнего денежного содержания государственного гражданского служащего;
2) на случай причинения государственному гражданскому служащему в связи с исполнением должностных обязанностей вреда здоровью, исключающего дальнейшую возможность заниматься профессиональной деятельностью, - в размере 5-летнего денежного содержания государственного гражданского служащего;
3) на случай причинения государственному гражданскому служащему в связи с исполнением должностных обязанностей вреда здоровью, повлекшего стойкую утрату трудоспособности, - в размере годового денежного содержания государственного гражданского служащего.
Абзацем третьим статьи 16 Закона Омской области от 30 декабря 2015 года N 1839-ОЗ "Об областном бюджете на 2016 год" (текст закона размещен (опубликован) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) и в издании "Омский вестник" (30 декабря 2015 года N 55) приостановлено с 1 января по 31 декабря 2016 года действие пункта 4 статьи 11, подпункта 4 пункта 1 статьи 34, статьи 47 Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области.
Статьей 1 Закона Омской области от 23 марта 2016 года N 1865-ОЗ "О приостановлении действия отдельных положений Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области" (текст закона размещен (опубликован) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 23 марта 2016 года и в издании "Омский вестник", (1 апреля 2016 года N 12) приостановлено до 1 января 2017 года действие подпункта 10 пункта 1 статьи 11, пункта 3 статьи 14, статьи 19, статьи 47.1, пунктов 6 - 8, 10 статьи 50 Кодекса.
Заместитель прокурора Омской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими со дня вступления решения в законную силу подпункта 10 пункта 1, пункта 4 статьи 11, пункта 3 статьи 14, статей 17.1 и 19, подпункта 4 пункта 1, пункта 4 статьи 34, статей 47, 47.1, пунктов 6 - 8, 10 статьи 50 Кодекса, статьи 1 Закона Омской области от 23 марта 2016 года N 1865-ОЗ "О приостановлении действия отдельных положений Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области" и абзаца третьего статьи 16 Закона Омской области от 30 декабря 2015 года N 1839-ОЗ "Об областном бюджете на 2016 год", полагая, что в этой части правовое регулирование противоречит требованиям статей 31 и 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В обоснование заявления указывалось на то, что установление дополнительных материальных гарантий лицам, замещавшим государственные должности Омской области, и государственным гражданским служащим Омской области не согласуется с принципами самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланса частных и публичных интересов, так как уровень бюджетной обеспеченности Омской области невысокий, область является дотационной. Принятие Кодекса является основанием для возникновения расходных обязательств субъекта Российской Федерации, исполнение которых не обеспечено собственными средствами регионального бюджета; приостановление действия оспариваемых нормативных предписаний регионального законодательства, по мнению прокурора, также должно быть признано противоречащим федеральному законодательству.
Маслова Л.А., Лось В.Н. - пенсионеры и получатели пенсии за выслугу лет, назначенной им как государственным гражданским служащим Омской области в соответствии со статьей 47.1 Кодекса, обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Закона Омской области от 23 марта 2016 года N 1865-ОЗ в части приостановления действия статьи 47.1 Кодекса, настаивая на том, что оспариваемыми положениями нарушено их право на реализацию основных гарантий, установленных Федеральным законом от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
Ссылаясь на аналогичные доводы, Серебренникова Г.А. и Павловская Н.С. - пенсионеры и получатели пенсии за выслугу лет, назначенной им в соответствии со статьей 19 Кодекса как лицам, замещавшим государственные должности Омской области, обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Закона Омской области от 23 марта 2016 года N 1865-ОЗ в части приостановления действия статьи 19 Кодекса.
Определением Омского областного суда от 20 мая 2016 года дела объединены в одно производство.
В судебном заседании прокуроры Сафронова Л.А., Леонов Д.И. требования поддержали, указывали о несоразмерности и завышенном размере оспариваемых выплат в сравнении аналогичными выплатами федеральным государственным гражданским служащим.
Представители Законодательного Собрания Омской области, Губернатора Омской области, Министерства труда и социального развития Омской области и Министерства финансов Омской области возражали против удовлетворения заявленных требований, указывая на то, что оспариваемые законы приняты уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением предусмотренных порядка, процедуры принятия и опубликования, каким-либо нормативным правовым актам, обладающим высшей юридической силой, не противоречат.
Решением Омского областного суда от 25 августа 2016 года в удовлетворении требований о признании недействующими пункта 4 статьи 11, подпункта 4 пункта 1 статьи 34 и подпунктов 1, 2, 3 и 4 пункта 4 статьи 34 Закона Омской области от 22 декабря 2004 года N 601-ОЗ "Кодекс о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области" отказано. В этой части решение суда первой инстанции не обжалуется.
Решением Омского областного суда от 25 августа 2016 года признаны недействующими со дня вступления данного решения в силу подпункт 10 пункта 1 статьи 11, пункт 3 статьи 14, статья 17.1, статья 19, подпункт 5 пункта 4 статьи 34, статья 47, статья 47.1, пункты 6 - 8, 10 статьи 50 Закона Омской области от 22 декабря 2004 года N 601-ОЗ "Кодекс о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области", статья 1 Закона Омской области от 23 марта 2016 года N 1865-ОЗ "О приостановлении действия отдельных положений Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области", абзац третий статьи 16 Закона Омской области от 30 декабря 2015 года N 1839-ОЗ "Об областном бюджете на 2016 год". На указанное решение в этой части поданы апелляционные жалобы.
Так, Серебренникова Г.А. и Павловская Н.С. просят отменить решение в части признания недействующей статьи 19 Закона Омской области от 22 декабря 2004 года N 601-ОЗ "Кодекс о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области", принять в этой части новое решение об отказе прокурору в удовлетворении заявленного требования, также просят отменить решение в части признания недействующей со дня вступления в силу данного решения статьи 1 Закона Омской области от 23 марта 2016 года N 1865-ОЗ "О приостановлении действия отдельных положений Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области" и принять по делу новый судебный акт, которым признать недействующей с момента принятия статью 1 Закона Омской области от 23 марта 2016 года N 1865-ОЗ "О приостановлении действия отдельных положений Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области".
В апелляционной жалобе Масловой Л.А., Лося В.Н. ставится вопрос об отмене решения в части признания недействующей статьи 47.1 Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области" и отказе прокурору в удовлетворении заявленного требования, статьи 1 Закона Омской области от 23 марта 2016 года N 1865-ОЗ "О приостановлении действия отдельных положений Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области" и о принятии по делу нового решения о признании недействующим Закона Омской области от 23 марта 2016 года N 1865-ОЗ "О приостановлении действия отдельных положений Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области" в части приостановления действия статьи 47.1 Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области со дня его вступления в силу.
Законодательное Собрание Омской области и Министерство труда и социального развития Омской области просят решение суда в обжалуемой части отменить в полном объеме, принять новое решение об отказе прокурору в удовлетворении заявления в полном объеме.
Министерство финансов Омской области в своей апелляционной жалобе просит отменить решение суда в части признания недействующими со дня вступления решения в законную силу подпункта 10 пункта 1 статьи 11, пункта 3 статьи 14, статей 17.1, 19, подпункта 5 пункта 4 статьи 34, статей 47, 47.1, пунктов 6 - 8, 10 статьи 50 Кодекса; статьи 1 Закона Омской области от 23 марта 2016 года N 1865-ОЗ, абзаца третьего статьи 16 Закона Омской области от 30 декабря 2015 года N 1839-ОЗ.
В апелляционной жалобе Губернатора Омской области также поставлен вопрос об отмене решения суда в части признания недействующими со дня вступления решения в законную силу подпункта 10 пункта 1 статьи 11, пункта 3 статьи 14, статьей 17.1, 19, подпункта 5 пункта 4 статьи 34, статей 47, 47.1, пунктов 6 - 8, 10 статьи 50 Кодекса, статьи 1 Закона Омской области от 23 марта 2016 года N 1865-ОЗ, абзаца третьего статьи 16 Закона Омской области от 30 декабря 2015 года N 1839-ОЗ; также содержится просьба о прекращении производства по делу в части признания недействующими подпункта 10 пункта 1 статьи 11, пункта 3 статьи 14, статьи 19, статей 47, 47.1, пунктов 6 - 8, 10 статьи 50 Кодекса; статьи 1 Закона Омской области от 23 марта 2016 года N 1865-ОЗ; абзаца 3 статьи 16 Закона Омской области от 30 декабря 2015 года N 1839-ОЗ; в отношении подпункта 5 пункта 4 статьи 34 Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области Губернатор Омской области просит отказать прокурору в удовлетворении требований.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.
Изучив доводы апелляционных жалоб, проверив материалы дела, Судебная коллегия приходит к следующему.
Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статьи 7, 18, Конституции Российской Федерации).
Социальное обеспечение находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "ж" части 1 Конституции Российской Федерации").
В соответствии с положениями Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", регулирующего правовой статус государственных гражданских служащих, единство системы государственной службы Российской Федерации, взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также посредством соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий; установлений ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов; учета стажа государственной службы Российской Федерации различных видов; учета стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы; соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации (статьи 6 и 7).
Для обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими свои должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации ограничений, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, гражданским служащим наряду с равными условиями оплаты труда и отдыха гарантируется обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания в период прохождения гражданской службы, выплаты по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации при временной нетрудоспособности, государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей пункты 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 11 части 1 статьи 52), а также дополнительные государственные гарантии (статья 53).
Пунктом 10 Указа Президента Российской Федерации от 19 августа 1995 года N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы" органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано установить соответствующие социальные гарантии с учетом положений названного указа исключительно за счет собственных средств.
По смыслу Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" гарантии лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации.
В случае принятия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, предусматривающего предоставление лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, дополнительных социальных и иных гарантий в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), такой нормативный правовой акт распространяется только на лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации на профессиональной постоянной основе и достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность в период осуществления ими полномочий по государственной должности субъекта Российской Федерации и не может предусматривать предоставление указанных гарантий лицам, полномочия которых были прекращены в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", либо по основаниям, предусмотренным подпунктами "б", "г" пункта 1 статьи 9 настоящего Федерального закона, либо в связи с несоблюдением ограничений, установленных пунктом 1 статьи 12 настоящего закона (пункт 4 статьи 2.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). Аналогичные условия предоставления дополнительных гарантий приведены в пункте 12 статьи 19 этого же Федерального закона.
Условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (пункт 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации").
Анализ федерального законодательства, регулирующего спорное правоотношение, позволяет сделать вывод о том, что предусмотренные подпунктом 10 пункта 1 статьи 11, пункта 3 статьи 14, статей 19, подпунктом 5 пункта 4 статьи 34, статьями 47, 47.1, пунктами 6 - 8, 10 статьи 50 Закона Омской области от 22 декабря 2004 года N 601-ОЗ "Кодекс о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области" гарантии лиц, замещающих государственную должность Омской области, лиц, замещающих должности государственной гражданской службы, на пенсионное обеспечение по основаниям и в порядке, определенным Кодексом о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области (в том числе пенсионное обеспечение членов семьи лица, замещающего государственную должность Омской области, в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных полномочий, страхование жизни и здоровья государственного гражданского служащего компенсации государственному служащему в случае расторжения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности государственной гражданской службы и увольнения с государственной гражданской службы), не выходят за пределы компетенции законодателя субъекта Российской Федерации, федеральному законодательству не противоречат и не нарушают баланса публичных и частных интересов.
По сути, правовое регулирование направлено на достижение оптимального сочетания унификации и дифференциации в правовом регулировании отношений социального обеспечения лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, и лиц, замещающих должности государственной службы субъекта Российской Федерации.
Установление данных гарантий как лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, так и лицам замещающим должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, в полной мере соответствует организации и функционирования государственной власти субъекта Российской Федерации, характеру профессиональной деятельности указанной категории лиц, предъявляемым квалификационным требованиям, вводимым ограничениям, связанным с осуществлением их служебных полномочий, и призвано обеспечить им социальную защиту, в том числе после прекращения полномочий.
Иное означало бы умаление гарантированных законодателем прав на социальную защиту указанных категорий лиц, что является недопустимым.
Согласно статье 55 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации (например, определение от 1 декабря 2005 года N 521-О), отмена социальных льгот не согласуется с положениями статьи 7 Конституции Российской Федерации, равно как и с принципом поддержания доверия граждан к закону и к государству, что предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официального признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты.
Доводы прокурора, сводящиеся к тому, что коль скоро дополнительные меры социальной поддержки, предусмотренные подпунктом 5 пункта 4 статьи 34 Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области, не предусмотрены федеральным законодательством, их установление региональным законодателем свидетельствует о превышении компетенции субъекта Российской Федерации, несостоятельны.
Как уже было отмечено выше, установление федеральным законодателем особого правового статуса государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации не лишает права вводить дополнительные гарантии законом субъекта Российской Федерации для такой категории граждан. Определяя перечень дополнительных гарантий для гражданских служащих, федеральный законодатель оставил этот перечень открытым, допуская тем самым возможность расширения региональным законодателем перечня дополнительных гарантий для государственного служащего.
Следовательно, условия предоставления социальных льгот для лиц, замещающих государственные должности и должности государственной службы Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности и должности государственной службы субъектов Российской Федерации должны быть сходными по своим основным параметрам, но не обязательно во всем тождественными (идентичными).
Введение этой меры социальной поддержки является социально оправданной.
В силу подпункта 1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществленным данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Приведенные законоположения о компетенции субъекта Российской Федерации распространяются на установление и материально-финансовых гарантий деятельности лиц, замещающих должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, поэтому законодатель Омской области вправе был предусмотреть своим законом выплату компенсаций лицам, замещающим должности государственной службы, обеспечивающим полномочия лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, в случае истечения их срока полномочий за счет областного бюджета.
Нельзя согласиться и с доводами прокурора о том, что порядок и условия выплат по обязательному государственному страхованию, могут быть установлены только федеральным законом.
Из предписаний пункта 7 части 1 статьи 52 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" следует, что федеральный законодатель, гарантируя выплаты государственным гражданским служащим по обязательному государственному страхованию, относит определение случаев, порядка и размеров таких выплат гражданским служащим субъекта Российской Федерации к компетенции субъекта Российской Федерации.
Доводы о несоразмерности предоставляемых мер социальной поддержки в сравнении с федеральными гражданскими служащими и лицами, замещающими государственные должности в федеральных государственных органах власти, основаны на предположениях и не подтверждаются доказательствами.
Как видно из материалов дела, прокурор фактически не согласен с действующей системой оплаты труда, влияющей на фактические размеры доплат, что не лишает его ставить перед органами государственной власти субъекта Российской Федерации вопрос о приведении системы оплаты труда, в том числе и должностных окладов, в соответствие с действующим федеральным законодательством.
Включение Омской области в 2015, 2016 годах в перечень получателей дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, само по себе не может повлиять на реализацию взятых государством обязательств по социальному обеспечению лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, и лиц, замещающих должности государственной службы.
Согласно статье 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации относятся к бюджетным полномочиям субъекта Российской Федерации, данные обязательства устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.
Доказательствами того, что бюджетные расходные обязательства субъекта Российской Федерации исполняются за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств, что, действительно указывало бы на нарушение принципов бюджетной системы, суд не располагает.
Удельный вес собственных доходов Омской области в общем объеме доходов за период с 2006 года по 2016 год составляет более 90 процентов; объем дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности Омской области на 2016 год из федерального бюджета Омской области предусмотрен в размере 4 420 621,4 тыс. рублей, что составляет 6,7% доходов областного бюджета; размер дефицита на 2016 год по сравнению с предыдущим годом сокращен на 15,5% и составил 7,4%. Ни одна из цифр, участвующих в расчете сбалансированности бюджета, прокурором не оспорена.
Суд не учел и тот факт, что дотационный характер бюджета Омской области обусловлен не низким налоговым потенциалом Омской области, а действующей бюджетной системой (с целью обеспечения сбалансированности бюджетов федеральным законодателем предусмотрен механизм межбюджетных трансфертов, в том числе дотаций, субсидий, субвенций). При этом в соответствии со статьей 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации дотации являются собственными средствами бюджетов, в которые они зачисляются, а не федеральными средствами.
При таких обстоятельствах у суда нет оснований для вывода о несбалансированности бюджета Омской области.
Что касается единовременного поощрения в связи с юбилеем лица, замещающего государственную должность Омской области, предусмотренного статьей 17.1 Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области, исходя из юридической природы этой выплаты, суд справедливо посчитал порядок, размер и условия предоставления указанной выплаты не соответствующими федеральному законодательству.
По смыслу статей 50 - 51 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ, данная мера поощрения обусловлена спецификой показателей эффективности и результативности государственного органа, принятием и исполнением управленческих и иных решений, и ее предоставление производится в пределах установленного фонда оплаты труда.
Судебная коллегия также соглашается с решением суда первой инстанции о признании недействующими статьи 1 Закона Омской области от 23 марта 2016 года N 1865-ОЗ "О приостановлении действия отдельных положений Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области", которой приостановлено до 1 января 2017 года действие подпункта 10 пункта 1 статьи 11, пункта 3 статьи 14, статьи 19, статьи 47.1, пунктов 6 - 8, 10 статьи 50 Кодекса, а также абзаца третьего статьи 16 Закона Омской области от 30 декабря 2015 года N 1389-ОЗ "Об областном бюджете на 2016 год" о приостановлении с 1 января по 31 декабря 2016 года действия пункта 4 статьи 11, подпункта 4 пункта 1 статьи 34, статьи 47 Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области.
Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, Российская Федерация как правовое и социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств. Законодатель вправе приостанавливать выплату компенсаций, предусмотрев при этом надлежащий механизм соответствующего возмещения. Формы и способы такого возмещения могут быть различными, однако объем социальных гарантий не должен уменьшаться (постановления от 16 декабря 1997 года N 20-П, от 24 мая 2001 года N 8-П, от 19 июня 2002 года N 11-П, от 23 апреля 2004 года N 9-П, определения от 4 декабря 2003 года N 415-О, от 15 февраля 2005 года N 17-О, от 5 июля 2005 года N 246-О и N 303-О).
Законодатель же Омской области, принимая решение о приостановлении законов области в части предоставления социальных выплат, соответствующего механизма адекватной компенсации потерь получателям мер социальной поддержки, вопреки приведенным выше положениям не предусмотрел.
Соглашаясь с решением суда первой инстанции в этой части по сути, Судебная коллегия в целях восстановления нарушенных прав граждан находит возможным решение изменить в этой части, признав противоречащими федеральному законодательству и недействующими статью 1 Закона Омской области от 23 марта 2016 года N 1865-ОЗ "О приостановлении действия отдельных положений Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области", которой приостановлены до 1 января 2017 года действие подпункта 10 пункта 1 статьи 11, пункта 3 статьи 14, статьи 19, статьи 47.1, пунктов 6 - 8, 10 статьи 50 Кодекса, а также абзаца третьего статьи 16 Закона Омской области от 30 декабря 2015 года N 1839-ОЗ "Об областном бюджете на 2016 год" о приостановлении с 1 января по 31 декабря 2016 года действия пункта 4 статьи 11, подпункта 4 пункта 1 статьи 34, статьи 47 Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области с момента их принятия.
С учетом изложенного, руководствуясь статьями 177, 309, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
апелляционные жалобы Законодательного Собрания Омской области, Губернатора Омской области, Министерства финансов Омской области и Министерства труда и социального развития Омской области удовлетворить в части, апелляционные жалобы Масловой Л.А., Лося В.Н., Серебренниковой Г.А., Павловской Н.С. - удовлетворить в полном объеме.
Решение Омского областного суда от 25 августа 2016 года в части, которой признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими подпункт 10 пункта 1 статьи 11, пункт 3 статьи 14, статья 19, подпункт 5 пункта 4 статьи 34, статья 47, статья 47.1, пункты 6 - 8, 10 статьи 50 Закона Омской области от 22 декабря 2004 года N 601-ОЗ "Кодекс о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области", отменить, принять в этой части новое решение об отказе прокурору в удовлетворении заявленных требований.
Решение Омского областного суда от 25 августа 2016 года в части, которой признаны недействующими с момента вступления решения в законную силу статья 1 Закона Омской области от 23 марта 2016 года N 1865-ОЗ "О приостановлении действия отдельных положений Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области" и абзац третий статьи 16 Закона Омской области от 30 декабря 2015 года N 1839-ОЗ "Об областном бюджете на 2016 год", изменить, признать данные нормы противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента их принятия.
Решение Омского областного суда от 25 августа 2016 года в части признания недействующей статьи 17.1 Закона Омской области от 22 декабря 2004 года N 601-ОЗ "Кодекс о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области" оставить без изменения, апелляционные жалобы Законодательного Собрания Омской области, Губернатора Омской области, Министерства финансов Омской области и Министерства труда и социального развития Омской области в этой части - без удовлетворения.