ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 26 декабря 2016 г. N 51-АПГ16-19
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зинченко И.Н.
судей Калининой Л.А. и Николаевой О.В.
при секретаре Тимохине И.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Хабарова В.Н. на решение Алтайского краевого суда от 23 августа 2016 года об отказе Хабарову В.Н. в удовлетворении административного искового заявления о признании не соответствующими закону и недействующими со дня принятия абзаца второго пункта 1.1, пунктов 1.4 и 1.7 решения Рубцовского городского Совета депутатов Алтайского края от 23 декабря 2015 года N 627 "О внесении изменений в решение Рубцовского городского Совета депутатов Алтайского края от 22 мая 2008 года N 731 "О порядке назначения, индексации и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должности главы муниципального образования "Город Рубцовск" Алтайского края (главы города), выборные должности (городского уровня) в органах государственной власти и управления Алтайского края в период существования Союза ССР и РСФСР, пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы" (с изменениями)".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., полагавшего решение суда подлежащим отмене в части,
установила:
решением Рубцовского городского Совета депутатов Алтайского края от 22 мая 2008 года N 731 утверждено Положение о порядке назначения, индексации и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должности главы муниципального образования "Город Рубцовск" Алтайского края (главы города), выборные должности (городского уровня) в органах государственной власти и управления Алтайского края в период существования Союза ССР и РСФСР, пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы (приложение N 1).
Решением Рубцовского городского Совета депутатов Алтайского края от 23 декабря 2015 года N 627 (текст решения опубликован в официальном печатном издании - газете "Местное время" от 29 декабря 2015 года, N 97) внесены изменения в названное выше решение Рубцовского городского Совета депутатов Алтайского края.
Абзацем вторым пункта 1.1 Изменений часть 4 раздела 1 Положения, согласно которой "размер доплаты к пенсии, пенсии за выслугу лет путем ее исчисления из среднемесячного денежного содержания (денежного вознаграждения) лица, обратившегося за назначением доплаты к пенсии, пенсии за выслугу лет с учетом индексации и изменения среднемесячного денежного содержания (денежного вознаграждения) в соответствии с нормативными правовыми актами органа местного самоуправления на день обращения за назначением данной пенсии, а также что размер назначенной доплаты к пенсии, пенсии за выслугу лет подлежит перерасчету с соблюдением правил, предусмотренных названным Положением, пропорционально увеличению в соответствии с нормативными правовыми актами органа местного самоуправления при включении необходимых средств в бюджет на соответствующий год", изложена в новой редакции: "Размеры доплаты к пенсии, пенсии за выслугу лет лицам, указанным в пункте 1 настоящего Положения, устанавливаются в размере 1000 рублей...";
пунктом 1.4 Изменений исключены части 4, 5, 6, 7, 8 раздела III Положения (порядок и условия назначения пенсии за выслугу лет, лицам, замещавшим должности муниципальной службы), согласно которым размер пенсии при наличии стажа муниципальной службы не менее 15 лет составляет 45% среднемесячного денежного содержания муниципального служащего за вычетом страховой части трудовой пенсии по старости либо за вычетом трудовой пенсии по инвалидности, установленных в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", за каждый полный год стажа муниципальной службы свыше 15 лет пенсия за выслугу лет увеличивается на 3% среднемесячного денежного содержания муниципального служащего; при этом общая сумма пенсии за выслугу лет и страховой части трудовой пенсии по старости либо общая сумма пенсии за выслугу лет и трудовой пенсии по инвалидности не может превышать 75% среднемесячного денежного содержания муниципального служащего; пенсия за выслугу лет не может быть ниже установленного законодательством Российской Федерации фиксированного базового размера страховой части трудовой пенсии по старости, а также определены другие условия определения размера пенсии за выслугу лет и доплаты к пенсии;
пунктом 1.7 Изменений исключен раздел VI Положения, а именно порядок увеличения (индексации) доплаты к пенсии, пенсии за выслугу лет.
Хабаров В.Н., получатель пенсии за выслугу лет, как лицо, замещавшее должности муниципальной службы, обратился в Алтайский краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующими приведенных положений.
Считал, что оспариваемым решением размер пенсии за выслугу лет неправомерно снижен и установлен в фиксированном размере ниже уровня размера пенсии за выслугу лет государственного служащего Алтайского края 1000 рублей, а также отменена индексация пенсии за выслугу лет.
По мнению административного истца, оспариваемое правовое регулирование существенно нарушает его права на пенсионное обеспечение, противоречит положениям статьи 24 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", части 8 статьи 17 Закона Алтайского края от 28 октября 2005 года N 78-ЗС "О государственной службе в Алтайском крае", статьи 9 Закона Алтайского края от 7 декабря 2007 года N 134-ЗС "О муниципальной службе в Алтайском крае", и не согласуется с правовыми позициями, изложенными в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 года N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2, 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия", по смыслу которых пенсия за выслугу лет муниципального служащего не может быть ниже установленной законодательством Российской Федерации суммы фиксированной выплаты страховой пенсии по старости и на муниципальных служащих в области пенсионного обеспечения в полном объеме распространяются права государственных гражданских служащих.
Администрация муниципального образования "Город Рубцовск" Алтайского края, возражая против удовлетворения заявленных требований, отмечала, что органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим должности муниципальной службы в данном муниципальном образовании, дополнительного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет, в том числе устанавливать правила исчисления таких выплат исходя из имеющихся у них финансово-экономических возможностей. Оспариваемое положение разработано в соответствии с законодательством, регулирующим муниципальную службу, в том числе в соответствии с Положением о порядке назначения, индексации и выплаты ежемесячной доплаты к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Алтайского края, пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности государственной гражданской службы Алтайского края, должности глав администраций городских округов и муниципальных районов Алтайского края, и доплаты к пенсии лицам, замещавшим должности глав муниципальных образований городских округов и муниципальных районов Алтайского края, должности в органах государственной власти и управления Алтайского края, утвержденным постановлением Администрации Алтайского края от 28 августа 2006 года N 363, действовавшим на момент принятия указанного выше положения.
Решением Алтайского краевого суда от 23 августа 2016 года административное исковое заявление Хабарова В.Н. оставлено без удовлетворения.
В апелляционной жалобе он просит решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального права, и принять новое решение, удовлетворив его заявленные требования.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.
Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда первой инстанции о признании не противоречащим абзаца второго пункта 1.1 Изменений в части установления доплаты к пенсии в размере 1000 рублей лицам, указанным в пункте 1 Положения о порядке назначения, индексации и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должности главы муниципального образования "Город Рубцовск" Алтайского края (главы города), выборные должности (городского уровня) в органах государственной власти и управления Алтайского края в период существования Союза ССР и РСФСР, пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы (приложение N 1), не подлежащим отмене.
Как видно из текста оспариваемого положения, речь в нем ведется об изменении размера предоставления дополнительной меры социальной поддержки и социальной помощи, предоставляемой за счет средств местного бюджета, в связи с чем, это изменение не может рассматриваться как снижение уровня правовых гарантий, предусмотренных федеральным законодательством, на чем настаивает податель апелляционной жалобы.
В то же время Судебная коллегия не соглашается с выводом суда первой инстанции о непротиворечии федеральному законодательству абзаца второго пункта 1.1 Изменений в части установления пенсии за выслугу лет в размере 1000 рублей лицам, указанным в пункте 1 Положения о порядке назначения, индексации и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должности главы муниципального образования "Город Рубцовск" Алтайского края (главы города), выборные должности (городского уровня) в органах государственной власти и управления Алтайского края в период существования Союза ССР и РСФСР, пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы (приложение N 1), пункта 1.4 Изменений об исключении частей 4, 5, 6, 7, 8 раздела III Положения (порядок и условия назначения пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы), пункта 1.7 Изменений об исключении раздела VI Положения (порядок увеличения (индексации) доплаты к пенсии, пенсии за выслугу лет).
Так, суд в этой части решения не учел, что реализация полномочий органами местного самоуправления в области пенсионного обеспечения за счет средств местного бюджета (пункт 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", пункт 5 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации) не является произвольной; гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"); муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью. В области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации (пункт 5 части 1 статьи 23, часть 1 статьи 24 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"); на муниципальных служащих в области пенсионного обеспечения в полном объеме распространяются права государственных гражданских служащих, установленные федеральными законами и законами Алтайского края. Условия предоставления права на пенсию за выслугу лет муниципальным служащим за счет средств местного бюджета определяются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Максимальный размер пенсии за выслугу лет муниципального служащего не может превышать максимального размера пенсии за выслугу лет государственного гражданского служащего Алтайского края по соответствующей должности государственной гражданской службы Алтайского края с учетом соотношения должностей муниципальной службы в Алтайском крае и должностей государственной гражданской службы Алтайского края, установленного статьей 3 данного Закона (статья 9 Закона Алтайского края от 7 декабря 2007 года N 134-ЗС "О муниципальной службе в Алтайском крае").
В соответствии со статьей 75 Устава муниципального образования город Рубцовск Алтайского края на муниципальных служащих в области пенсионного обеспечения в полном объеме распространяются права государственных гражданских служащих, установленные федеральными законами и законами Алтайского края. Муниципальному служащему, замещавшему должности муниципальной службы не менее 15 лет, устанавливается пенсия за выслугу лет за счет средств бюджета города при увольнении с муниципальной службы. Порядок назначения, выплаты, перерасчета пенсии за выслугу лет устанавливаются муниципальными правовыми актами (решениями) городского Совета депутатов в соответствии с действующим законодательством.
Рубцовский городской Совет депутатов Алтайского края, принимая решение об исключении порядка и условий предоставления пенсий за выслугу лет лицам, замещающим муниципальные и должности и должности муниципальной службы, установив фиксированный размер пенсии за выслугу лет, фактически предусмотрел правило пенсионного обеспечения лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы, отличное от правил пенсионного обеспечения государственных служащих, установленных законодательством субъекта Российской Федерации, ухудшив тем самым положение лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы, по сравнению с государственными гражданскими служащими субъекта Российской Федерации.
Кроме того, суду надлежало учесть, что внесение изменений в правовое регулирование по вопросу предоставления социальных льгот предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты.
Суд также не принял во внимание и то, что вследствие непрерывных инфляционных процессов, происходящих в национальной экономике, применение индексации является необходимым элементом правового регулирования направленного на восполнение фактических потерь граждан от снижения установленного законом размера социальной выплаты, и ее исключение в этих условиях равносильно отказу государства от ранее принятых на себя публично-правовых обязательств перед гражданами, нуждающимися в особой социальной защите.
Как неоднократно отмечалось Конституционным Судом Российской Федерации (Постановление от 23 апреля 2004 года N 9-П; определения от 21 февраля 2008 года N 106-О-О, от 5 февраля 2009 года N 149-О-П, от 22 декабря 2015 года N 2993-О, и др.), Российская Федерация как правовое и социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств. Законодатель вправе приостановить выплату ежемесячных денежных компенсаций, предусмотреть при этом надлежащий механизм соответствующего возмещения. Формы и способы такого возмещения могут быть различными, однако объем социальных гарантий не должен уменьшаться.
Осуществляя правовое регулирование в рамках данной правовой позиции, например, федеральный законодатель при приостановлении Федеральным законом от 6 апреля 2015 года N 68-ФЗ до 1 января 2016 года действия положений отдельных законодательных актов Российской Федерации в части порядка индексации выплат, пособий и компенсаций социального характера одновременно предусмотрел механизм такой индексации в 2015 году и с 1 февраля 2016 года.
В силу Положения "О порядке назначения, индексации и выплаты ежемесячной доплаты к пенсии, пенсии за выслугу лет и доплаты к пенсии", утвержденного постановлением администрации Алтайского края от 26 ноября 2015 года N 478, размер ежемесячной доплаты к пенсии, пенсии за выслугу лет, доплаты к пенсии исчисляется исходя из среднемесячного денежного содержания (денежного вознаграждения) лица, обратившегося за назначением ежемесячной доплаты к пенсии, пенсии за выслугу лет, доплаты к пенсии, с учетом индексации и изменения среднемесячного денежного содержания (денежного вознаграждения) в соответствии с законодательством Алтайского края на день обращения за назначением данной пенсии, доплаты к пенсии. Размер назначенной ежемесячной доплаты к пенсии, пенсии за выслугу лет, доплаты к пенсии подлежит перерасчету с соблюдением правил, предусмотренных Положением, пропорционально увеличению в соответствии с нормативными правовыми актами Алтайского края должностного оклада (денежного вознаграждения) по соответствующей государственной должности Алтайского края, должности государственной гражданской службы Алтайского края, должности главы муниципального образования городского округа или муниципального района, главы администрации городского округа и муниципального района Алтайского края и финансируется в пределах сумм, утвержденных Законом Алтайского края о краевом бюджете на соответствующий год и на плановый период.
Напротив, Рубцовский городской Совет депутатов Алтайского края, принимая решение об исключении порядка индексации пенсии за выслугу лет, доплат к пенсии в связи, соответствующего механизма адекватной компенсации потерь для получателей мер социальной поддержки не предусмотрел.
Очевидно, что при таких данных у суда не было оснований для выводов о непротиворечии законодательству, имеющему большую юридическую силу, оспариваемых положений (за исключением абзаца 2 пункта 1.1 Изменений в части установления доплаты к пенсии в размере 1000 рублей лицам, указанным в пункте 1 Положения о порядке назначения, индексации и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должности главы муниципального образования "Город Рубцовск" Алтайского края (главы города), выборные должности (городского уровня) в органах государственной власти и управления Алтайского края в период существования Союза ССР и РСФСР (приложение N 1).
С учетом изложенного, руководствуясь статьями 309, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Алтайского краевого суда от 23 августа 2016 года, которым признан соответствующим федеральному законодательству абзац второй пункта 1.1 решения Рубцовского городского Совета депутатов Алтайского края от 23 декабря 2015 года "О внесении изменений в решение Рубцовского городского Совета депутатов Алтайского края от 22 мая 2008 года N 731 "О порядке назначения, индексации и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должности главы муниципального образования "Город Рубцовск" Алтайского края (главы города), выборные должности (городского уровня) в органах государственной власти и управления Алтайского края в период существования Союза ССР и РСФСР, пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы" (с изменениями)" в части установления доплаты к пенсии в размере 1000 рублей лицам, указанным в пункте 1 Положения о порядке назначения, индексации и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должности главы муниципального образования "Город Рубцовск" Алтайского края (главы города), выборные должности (городского уровня) в органах государственной власти и управления Алтайского края в период существования Союза ССР и РСФСР (приложение N 1), оставить без изменения, апелляционную жалобу Хабарова В.Н. - без удовлетворения.
Решение Алтайского краевого суда от 23 августа 2016 года о признании соответствующими федеральному законодательству абзаца второго пункта 1.1 решения Рубцовского городского Совета депутатов от 23 декабря 2015 года "О внесении изменений в решение Рубцовского городского Совета депутатов Алтайского края от 22 мая 2008 года N 731 "О порядке назначения, индексации и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должности главы муниципального образования "Город Рубцовск" Алтайского края (главы города), выборные должности (городского уровня) в органах государственной власти и управления Алтайского края в период существования Союза ССР и РСФСР, пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы" (с изменениями)" в части установления пенсии за выслугу лет в размере 1000 рублей лицам, указанным в пункте 1 Положения о порядке назначения, индексации и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должности главы муниципального образования "Город Рубцовск" Алтайского края (главы города), выборные должности (городского уровня) в органах государственной власти и управления Алтайского края в период существования Союза ССР и РСФСР (приложение N 1), пунктов 1.4 и 1.7 этого же решения отменить.
Признать противоречащими федеральному законодательству и не действующими абзац второй пункта 1.1 решения Рубцовского городского Совета депутатов от 23 декабря 2015 года "О внесении изменений в решение Рубцовского городского Совета депутатов Алтайского края от 22 мая 2008 года N 731 "О порядке назначения, индексации и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должности главы муниципального образования "Город Рубцовск" Алтайского края (главы города), выборные должности (городского уровня) в органах государственной власти и управления Алтайского края в период существования Союза ССР и РСФСР, пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы" (с изменениями)" в части установления пенсии за выслугу лет в размере 1000 рублей лицам, указанным в пункте 1 Положения о порядке назначения, индексации и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должности главы муниципального образования "Город Рубцовск" Алтайского края (главы города), выборные должности (городского уровня) в органах государственной власти и управления Алтайского края в период существования Союза ССР и РСФСР (приложение N 1), пункты 1.4 и 1.7 указанного решения с момента его принятия.