ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 26 сентября 2018 г. N 37-АПГ18-6
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.
при секретаре Горенко А.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Кретова Л.В. на решение Орловского областного суда от 18 мая 2018 года, которым отказано в удовлетворении его административного иска об оспаривании решения Урицкого районного Совета народных депутатов Орловской области от 15 июня 2017 года N 60/11-5РС "О внесении изменений и дополнений в положение "О гарантиях осуществления полномочий выборного должностного лица местного самоуправления Урицкого района (глава Урицкого района)".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением Урицкого районного Совета народных депутатов Орловской области от 11 июля 2008 года N 61-ГР утверждено Положение о гарантиях осуществления полномочий выборного должностного лица местного самоуправления Урицкого района (глава Урицкого района).
15 июня 2017 года Урицким районным Советом народных депутатов Орловской области принято решение N 60/11-5РС "О внесении изменений и дополнений в положение "О гарантиях осуществления полномочий выборного должностного лица местного самоуправления Урицкого района (глава Урицкого района)", подпунктами 1.1 - 1.3 пункта 1 которого абзацы второй, третий и пятый раздела 10 названного Положения изложены в новой редакции.
Согласно указанным нормам доплата к пенсии устанавливается к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" (подпункт 1.1 пункта 1).
Доплата к пенсии назначается в размере 15 процентов ежемесячного денежного содержания главы администрации района за вычетом страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях", и не может быть ниже 1500 рублей (подпункт 1.2 пункта 1).
Порядок обращения за доплатой к страховой пенсии определяется в соответствии с порядком назначения, перерасчета, выплаты и доставки к пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Урицкого района Орловской области (подпункт 1.3 пункта 1).
Согласно пункт 3 решения Урицкого районного Совета народных депутатов Орловской области от 15 июня 2017 года N 60/11-5РС данное решение распространяет свое действие на правоотношения, возникшие до вступления в силу этого решения.
Кретов Л.В. обратился в Орловский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим подпункта 1.2 пункта 1 и пункта 3 решения Урицкого районного Совета народных депутатов Орловской области от 15 июня 2017 года N 60/11-5РС "О внесении изменений и дополнений в положение "О гарантиях осуществления полномочий выборного должностного лица местного самоуправления Урицкого района (глава Урицкого района)", изменяющих ранее установленный порядок расчета доплаты к пенсии и устанавливающих доплату к пенсии в фиксированном минимальном размере.
В обоснование своих требований заявитель ссылался на то, что как занимавший должность главы Урицкого района до 19 марта 2007 года с 1 февраля 2016 года являлся получателем ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости в размере 75 процентов среднемесячного заработка главы администрации района за вычетом базовой и страховой частей трудовой пенсии по старости, установленной в соответствии с федеральных законодательством о трудовых пенсиях. По состоянию на 1 января 2017 года размер данной доплаты составлял 49294,51 рубля, а в связи с принятием оспариваемого решения с 1 июля 2017 года размер указанной доплаты уменьшился до 1500 рублей.
Решением Орловского областного суда от 18 мая 2018 года в удовлетворении административного иска отказано.
В апелляционной жалобе Кретов Л.В. просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска.
Как утверждает заявитель, пенсионное обеспечение за выслугу лет муниципальному служащему гарантировано пунктом 12 части 1 статьи 11, пунктом 5 части 1 статьи 23, частями 1 и 2 статьи 24 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", а также пунктами 2 и 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации". По мнению заявителя, оспариваемое решение противоречит данным нормам.
Против удовлетворения апелляционной жалобы прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не установила и считает его правильным.
Социальная защита, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, согласно пунктам "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Пунктом 12 части 1 статьи 11 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" предусмотрено, что муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Федеральный законодатель, предусматривая соотносительность основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу Российской Федерации, взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации (пункт 6 статьи 5 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации") и гарантируя в связи с этим муниципальному служащему право на пенсионное обеспечение, в том числе право на пенсионное обеспечение за выслугу лет (пункт 12 части 1 статьи 11, пункт 5 части 1 статьи 23 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации"), одновременно относит определение условий и порядка пенсионного обеспечения за выслугу лет к компетенции органов местного самоуправления.
Условия предоставления права на пенсию муниципальным служащим (пункт 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации"), размер государственной пенсии муниципального служащего (часть 2 статьи 24 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации"), дополнительные гарантии муниципальным служащим (часть 3 статьи 23 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации") обеспечиваются за счет средств местных бюджетов на основании законов, иных нормативных актов субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления.
При этом государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации, муниципальные служащие имеют право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" либо досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", при наличии стажа государственной гражданской службы, стажа муниципальной службы, минимальная продолжительность которых для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению к Федеральному закону "О страховых пенсиях".
Частью 6 статьи 2 Федерального закона "О страховых пенсиях" предусмотрено, что отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов и средств организаций, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и актами организаций.
При рассмотрении вопроса о природе пенсии за выслугу лет или ежемесячной доплаты к пенсии государственным служащим субъектов Российской Федерации и о допустимости уменьшения субъектами Российской Федерации размера такого рода выплат, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что предоставляемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации пенсии за выслугу лет (доплаты к пенсии) - при наличии у государственного служащего определенного стажа государственной службы (выслуги лет) - являются дополнительным, помимо назначаемой на общих основаниях пенсии, обеспечением бывших государственных служащих субъектов Российской Федерации, в силу чего при изменении правил исчисления таких дополнительных выплат и их размера, право на получение пенсии в установленных законом случаях не нарушается.
Обладая достаточно широкой дискрецией в указанной сфере, законодатель субъекта Российской Федерации при изменении правового регулирования не может действовать произвольно и должен, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов субъекта Российской Федерации, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, что предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм (определения от 1 декабря 1999 года N 189-О, от 11 мая 2006 года N 88-О, от 3 апреля 2007 года N 332-О-П, от 15 января 2008 года N 107-О-О, от 2 апреля 2009 года N 473-О-О, от 3 февраля 2010 года N 150-О-О, от 16 января 2018 года N 6-О).
Из изложенного следует, что органы местного самоуправления вправе не только вводить, но и изменять порядок и условия предоставления за счет средств местного бюджета, лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы, пенсии за выслугу лет, установленной к страховой пенсии, в том числе корректировать правила назначения пенсии за выслугу лет и ее расчета.
Особенности организации муниципальной службы в Орловской области и правовое положение муниципальных служащих Орловской области урегулированы Законом Орловской области от 19 января 2008 года N 736-ОЗ "О муниципальной службе в Орловской области".
Согласно пункту 12 части 1 статьи 10 данного закона Орловской области муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации и настоящим законом.
Частями 1 - 3 статьи 23 этого же закона Орловской области предусмотрено, что в области пенсионного обеспечения в соответствии с Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации" на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и Законом Орловской области от 4 июня 2012 года N 1350-ОЗ "О регулировании отдельных правоотношений в сфере государственной гражданской службы Орловской области".
Определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом Орловской области соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы Орловской области. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего Орловской области по соответствующей должности государственной гражданской службы Орловской области.
Условия предоставления права на пенсию муниципальным служащим за счет средств органов местного самоуправления определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
В соответствии с частью 1 статьи 12 Закона Орловской области от 4 июля 2013 года N 1499-ОЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления в Орловской области" депутату, выборному должностному лицу, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, предоставляются пенсионное обеспечение, обязательное медицинское страхование, обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Депутату, выборному должностному лицу, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, уставом муниципального образования может устанавливаться ежемесячная доплата к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Размер, порядок и условия назначения ежемесячной доплаты к страховой пенсии по старости (инвалидности) указанным в настоящей части лицам устанавливаются нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.
В соответствии с частью 20 статьи 32 Устава Урицкого района Орловской области Урицкий районный Совет народных депутатов реализовал полномочия самостоятельно устанавливать порядок предоставления видов социальных гарантий, избрав в качестве гарантии доплату к страховой пенсии по старости (инвалидности) главе района, что не может рассматриваться как нарушающее право на пенсионное обеспечение и ухудшающее положение административного истца.
Положение о гарантиях осуществления полномочий выборного должностного лица местного самоуправления Урицкого района (глава Урицкого района), утвержденное решением Урицкого районного Совета народных депутатов Орловской области от 11 июля 2008 года N 61-ГР (в ранее действовавшей редакции) в пункте 6 предусматривало право выборного должностного лица местного самоуправления в связи с выходом на пенсию на ежемесячную доплату к государственной пенсии, которая назначалась и выплачивалась в размере и на условиях, включая условия о стаже, установленных нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления.
Решением Урицкого районного Совета народных депутатов от 17 февраля 2011 года N 204-ГР пункт 6 названного Положения изложен в новой редакции, согласно которой доплата к пенсии назначается в размере 75 процентов среднемесячного заработка главы администрации района за вычетом базовой и страховой частей трудовой пенсии по старости (инвалидности), установленной федеральным законодательством о трудовых пенсиях.
Содержание Положения о гарантиях осуществления полномочий выборного должностного лица местного самоуправления Урицкого района (глава Урицкого района), утвержденного решением Урицкого районного Совета народных депутатов от 11 июля 2008 года N 61-ГР, в редакции решения Урицкого районного Совета народных депутатов Орловской области от 15 июня 2017 года N 60/11-5РС, отдельные положения которого оспариваются административным истцом, позволяет сделать вывод, что установление, выплаты и перерасчет доплаты к пенсии лицу, исполнявшему обязанности выборного должностного лица местного самоуправления в Урицком районе Орловской области, не являются произвольными и производятся в соответствии с действующим законодательством с учетом социально-экономического положения и возможностей бюджета муниципального района; предельный индекс при определении размера доплаты к пенсии установлен с учетом бюджетных возможностей.
Поскольку указанные объективные критерии установления, выплаты и перерасчета доплаты к пенсии выборному должностному лицу местного самоуправления Урицкого района согласуются с правовой природой дополнительного материального обеспечения, реализуемого в рамках пенсионных отношений, предполагающих предоставление денежных выплат в целях компенсации утраченного заработка (дохода) в связи с наступлением нетрудоспособности вследствие старости (достижения определенного возраста) или инвалидности, они не могут рассматриваться как противоречащие требованиям Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", Закона Орловской области "О муниципальной службе в Орловской области", Закона Орловской области "О регулировании отдельных правоотношений в сфере государственной гражданской службы Орловской области" и Закона Орловской области "О гарантиях осуществления полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления в Орловской области".
Обоснованными являются и суждения суда первой инстанции относительно того, что принятие оспариваемого решения обусловлено тем, что муниципалитет в силу состояния районного бюджета был вынужден прибегнуть к уменьшению своих расходных обязательств, так как на протяжении ряда лет увеличился как дефицит бюджета, так и кредиторская задолженность, в целом бюджет района является дотационным (собственные доходы составляют 30 процентов; 70 процентов поступает из бюджета Орловской области).
Действия муниципальных властей района направлены на минимизацию расходов; помимо принятия оспариваемого нормативного правового акта, имели место сокращение численности аппарата управления района и работников муниципальных учреждений, реорганизация предприятий, сокращение рабочего времени.
Оспариваемый пункт 3 решения, предусматривающий распространение действия решения на правоотношения, возникшие до его вступления в силу, не свидетельствует о нарушении прав административного истца, поскольку данные правоотношения носят длящийся характер, направлены на обеспечение равенства лиц, исполнявших обязанности выборного должностного лица местного самоуправления, независимо от момента назначения им указанной доплаты к пенсии.
Доводы апелляционной жалобы относительно нарушения процедуры принятия и опубликования оспариваемого решения, его подписания не уполномоченным лицом, являлись предметом рассмотрения суда первой инстанции и обоснованно признаны несостоятельными.
Отклоняя доводы административного истца, суд первой инстанции, проверив в соответствии с Уставом Урицкого района Орловской области, Регламентом Урицкого районного Совета народных депутатов полномочия органа на принятие нормативного правового акта и полномочия лица, его подписавшего, правила введения в действие, в том числе, и порядок опубликования, обоснованно пришел к выводу, что оспариваемое решение принято уполномоченным органом, правомочным составом депутатов, подписано уполномоченным лицом, соблюден порядок опубликования.
В соответствии с частью 13 статьи 24 Устава Урицкого района Орловской области в случае отсутствия председателя районного Совета или невозможности выполнения им обязанностей его обязанности выполняет заместитель председателя районного Совета народных депутатов; согласно протоколу заседания Урицкого районного Совета народных депутатов Орловской области от 15 июня 2017 года в нем приняло участие 12 из 15 депутатов, при наличии кворума не менее 50 процентов; в соответствии с положениями статьи 52 Устава принятое решение опубликовано в течение 7 дней в районной газете "Новая жизнь" (опубликовано 16 июня 2017 года, N 24).
Таким образом, обжалуемое решение Орловского областного суда является законным и обоснованным. Оснований для отмены данного решения суда по доводам апелляционной жалобы не имеется, поскольку данные доводы основаны на неверном истолковании норм материального права, повторяют позицию административного истца в суде первой инстанции, проверялись судом и получили правильную оценку в решении.
На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Орловского областного суда от 18 мая 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Кретова Л.В. - без удовлетворения.