ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 26 июля 2018 г. N 65-АПГ18-5
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Зинченко И.Н. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению муниципального унитарного предприятия "Водоканал" муниципального образования "Город Биробиджан" о признании недействующим приказа комитета тарифов и цен правительства Еврейской автономной области от 18 декабря 2017 г. N 43/13-п "Об установлении тарифов на питьевую воду и водоотведение для МУП "Водоканал" на территории муниципального образования "Город Биробиджан" на 2018 - 2020 годы"
по апелляционной жалобе муниципального унитарного предприятия "Водоканал" муниципального образования "Город Биробиджан" на решение суда Еврейской автономной области от 4 апреля 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., возражения представителя комитета тарифов и цен правительства Еврейской автономной области Шлыковой Г.Ф., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
муниципальное унитарное предприятие "Водоканал" муниципального образования "Город Биробиджан" (далее также - МУП "Водоканал", Предприятие) обратилось в суд Еврейской автономной области с административным иском о признании не действующим с момента принятия приказа комитета тарифов и цен правительства Еврейской автономной области (далее также - Комитет) от 18 декабря 2017 г. N 43/13-п "Об установлении тарифов на питьевую воду и водоотведение для МУП "Водоканал" на территории муниципального образования "Город Биробиджан" на 2018 - 2020 годы" (далее также - Приказ N 43/13-п), об обязании Комитета принять новый нормативный правовой акт, ссылаясь в обоснование заявленных требований на несоответствие Приказа N 43/13-п Федеральному закону от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее также - Закон о водоснабжении и водоотведении), постановлению Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 г. N 406 "О государственном регулировании тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения", Методическим указаниям по расчету регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденным приказом Федеральной службы по тарифам от 27 декабря 2013 г. N 1746-э (далее также - Методические указания).
По мнению МУП "Водоканал", оспариваемые тарифы являются экономически необоснованными, а действия административного ответчика носят дискриминационный характер, так как противоречат принципам государственной политики в сфере водоснабжения и водоотведения, поскольку при установлении тарифов на питьевую воду и водоотведение фонд оплаты труда рассчитан Комитетом исходя из фактической, а не штатной численности работников Предприятия, незаконно снижен размер выплачиваемой премии с 50 до 5% начиная со второго полугодия 2018 г., а также уменьшена необходимая валовая выручка на 0,4% в 2018 г. по основаниям оказания Предприятием платных услуг, без ссылки на норму закона, позволяющую снижать экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимый в течение периода регулирования для осуществления регулируемого вида деятельности, при наличии других видов деятельности. Ограничение со второго полугодия 2018 г. роста тарифа величиной 110% административный истец полагает необоснованным.
Решением суда Еврейской автономной области от 4 апреля 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В апелляционной жалобе МУП "Водоканал" просит отменить решение суда и принять новое решение об удовлетворении предъявленных требований. Не соглашается с выводами суда о законности определения тарифным органом расходов на оплату труда исходя из фактической численности работников Предприятия. В обоснование указывает, что штатная численность работников не превышает нормативную численность согласно приказу Государственного комитета Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике (далее также - Госстрой РФ) от 22 марта 1999 г. N 66 "Об утверждении рекомендаций по нормированию труда работников водопроводно-канализационного хозяйства"; ранее при тарифном регулировании, в том числе после присоединения МУП "Водоканал" к Отраслевому тарифному соглашению в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2017 - 2019 годы, соответствующие расходы устанавливались из штатной численности. Считает вывод суда о том, что учтенный административным ответчиком размер премии в 5% не противоречит упомянутому отраслевому тарифному соглашению, не основанным на нормах закона.
Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и комитетом тарифов и цен правительства Еврейской автономной области представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.
Государственное регулирование тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения осуществляется в соответствии с Законом о водоснабжении и водоотведении, Основами ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения (далее также - Основы ценообразования) и Правилами регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения (далее также - Правила регулирования тарифов), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 г. N 406, а также Методическими указаниями.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 5 Закона о водоснабжении и водоотведении установление тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения относится к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с положением, утвержденным постановлением правительства Еврейской автономной области от 16 июля 2013 г. N 321-пп, Комитет является органом исполнительной власти Еврейской автономной области, осуществляющим государственное регулирование цен (тарифов) и контроль за соблюдением порядка ценообразования на территории области, устанавливает тарифы в том числе в сфере водоснабжения и водоотведения.
Согласно постановлению мэрии города муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области от 24 декабря 2014 г. N 4918 "О наделении статусом гарантирующих организаций, осуществляющих холодное водоснабжение и водоотведение на территории муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области" МУП "Водоканал" является гарантирующей организацией в сфере холодного водоснабжения и водоотведения на территории муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области.
В соответствии с пунктом 25 Правил регулирования тарифов орган регулирования тарифов проводит экспертизу предложений об установлении тарифов в части обоснованности расходов, учтенных при расчете тарифов, корректности определения параметров расчета тарифов и отражает ее результаты в своем экспертном заключении.
Решения правления (коллегии) органа регулирования тарифов принимаются на основании представляемых регулируемой организацией материалов и экспертного заключения органа регулирования тарифов.
Согласно пункту 30 Правил регулирования тарифов орган регулирования отказывает регулируемой организации во включении в цены (тарифы) отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, в случае если экономическая обоснованность таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и Методическими указаниями не подтверждена.
На основании заявления МУП "Водоканал" от 28 апреля 2017 г. регулирующий орган открыл дело об установлении тарифов на питьевую воду и водоотведение (приказ Комитета от 16 мая 2017 г. N 79-о), выбрал метод экономически обоснованных расходов (затрат) для регулирования тарифов (приказ Комитета от 16 мая 2017 г. N 39-м).
Позднее, установив, что Предприятие не соответствует критериям, позволяющим использовать метод экономически обоснованных расходов (затрат) для регулирования тарифов, Комитет заменил выбранный метод методом индексации на первый долгосрочный период регулирования 2018 - 2020 гг. (приказ Комитета от 1 сентября 2017 г. N 94), о чем Предприятию направлено извещение.
Обоснованность примененного Комитетом метода для регулирования тарифов административным истцом не оспаривается.
Специалистами тарифного органа проведена экспертиза представленных Предприятием документов, подготовлено экспертное заключение по делу об установлении тарифов на питьевую воду и водоотведение, и дополнение к нему.
18 декабря 2017 г. Комитетом принят оспариваемый Приказ N 43/13-П, пунктами 1, 2, 3 которого Предприятию установлены тарифы на питьевую воду и водоотведение, а пунктом 4 долгосрочные параметры регулирования тарифов на питьевую воду и водоотведение, устанавливаемые на долгосрочный период регулирования для формирования тарифов с использованием метода индексации установленных тарифов, на 2018 - 2020 гг. согласно приложениям N 1, 2, 3, 4.
Приказ N 43/13-п официально опубликован 21 декабря 2017 г. в сетевом издании "Сборник правовых актов Еврейской автономной области и иной официальной информации" (http://npa79.eao.ru), является действующим.
Как установлено судом, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме, официально опубликован и по этим основаниям не оспаривается.
В соответствии с частью 1 статьи 32 Закона о водоснабжении и водоотведении расчет тарифов на водоснабжение и водоотведение осуществляется исходя из объема поставленных товаров, оказанных услуг и величины необходимой валовой выручки (далее - также НВВ), которая может быть рассчитана одним из методов, предусмотренных названной статьей, в том числе методом индексации. Расчет осуществляется с учетом изменения цен на используемые при осуществлении регулируемых видов деятельности товары, работы, услуги.
Как следует из пункта 74 Основ ценообразования, при установлении тарифов с применением метода индексации НВВ регулируемой организации включает в себя текущие расходы, расходы на амортизацию основных средств и нематериальных активов и нормативную прибыль регулируемой организации, а также расчетную предпринимательскую прибыль гарантирующей организации.
Согласно пункту 76 Основ ценообразования величина текущих расходов определяется в соответствии с пунктами 58 - 65 Основ ценообразования.
К текущим расходам регулируемой организации относятся операционные расходы, которые определяются на каждый год долгосрочного периода регулирования путем индексации установленного базового уровня операционных расходов. Базовый уровень операционных расходов определяется в соответствии с Методическими указаниями и включает производственные расходы (за исключением расходов на электрическую энергию (мощность), тепловую энергию и другие виды энергетических ресурсов), ремонтные расходы, административные расходы и сбытовые расходы, определенные в соответствии с пунктами 21 - 23, 39 - 42, 48 - 52 Основ ценообразования (пункты 58, 60 и 61 Основ ценообразования).
Согласно пункту 45 Методических указаний операционные расходы на первый год долгосрочного периода регулирования (далее - базовый уровень операционных расходов) рассчитываются с применением метода экономически обоснованных расходов (затрат) в соответствии с пунктами 17 - 26 Методических указаний.
Расходы Предприятия по оплате труда и средняя заработная плата основного производственного, цехового, административного и ремонтного персонала учтены в составе соответствующих расходов (производственных, ремонтных, цеховых, административных и др.).
В соответствии с пунктом 52 Основ ценообразования при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, размер фонда оплаты труда определяется в соответствии с методическими указаниями с учетом отраслевых тарифных соглашений, коллективных договоров, заключенных регулируемой организацией, и плановым и (или) фактическим уровнем фонда оплаты труда, сложившимся за последний расчетный период регулирования в регулируемой организации и других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные виды регулируемой деятельности в сопоставимых условиях, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен.
Согласно пункту 17 Методических указаний при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, размер фонда оплаты труда определяется в соответствии с Приложениями 2.2, 2.2.1 к данным Методическим указаниям.
Из пункта 2.8 Отраслевого тарифного соглашения в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2017 - 2019 гг. (далее также - ОТС), утвержденного Общероссийским отраслевым объединением работодателей сферы жизнеобеспечения, Общероссийским профсоюзом работников жизнеобеспечения 8 декабря 2016 г., следует, что расходы (средства), направляемые на оплату труда, рассчитываются исходя из нормативной численности работников, с учетом нормативной численности на вновь вводимые объекты, и включают в себя: тарифную составляющую расходов (средств), направляемых на оплату труда, которая рассчитывается исходя из суммы месячных тарифных ставок (должностных окладов) (пункт 2.8.1); выплаты компенсационного и стимулирующего характера (компенсации, премирование работников, доплаты, надбавки и другие выплаты), включенные в состав средств на оплату труда работников, устанавливаются коллективными договорами, локальными нормативными актами организации (пункт 2.8.2).
Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции исходил из того, что произведенные Комитетом расчеты являются обоснованными, сделаны на основании норм, регламентирующих тарифное регулирование, оспариваемый административным истцом приказ по своему содержанию соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав административного истца.
Судебная коллегия полагает возможным согласиться с выводами суда первой инстанции.
Как установлено судом, усматривается из материалов дела и не оспаривается административным истцом, в обращениях в тарифный орган Предприятие при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, размер фонда оплаты труда рассчитывало из штатной численности работников МУП "Водоканал" в количестве 359,5 человека, согласно штатному расписанию от 15 сентября 2017 г.
Расчет нормативной численности работников Предприятие в тарифный орган не представляло, о расчете расходов на оплату труда, исходя из нормативной численности работников, не заявляло.
В представленном в суд МУП "Водоканал" вместе с дополнением к административному иску расчете конкретная нормативная численность также не сформулирована, указан интервал 383 - 518 человек.
Из данных отчетности Предприятия за 2016 г., представленной в территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации, следует, что среднесписочная численность МУП "Водоканал" составляла 278 человек.
Комитетом размер фонда оплаты труда работников Предприятия сформирован исходя из фактической численности в количестве 298,5 человек, представленной Предприятием в электронном виде по запросу Комитета.
При этом, как установлено судом, при сравнении планируемых и фактических расходов на оплату труда за 2014 - 2016 гг., исходя из анализа финансово-хозяйственной деятельности Предприятия, административным истцом в указанный период планируемый Комитетом размер фонда оплаты труда использовался не в полном объеме.
При установлении Предприятию тарифа по водоснабжению и водоотведению на 2014 г. и принятой Комитетом численности 386 человек, фонд оплаты труда Предприятием использован только на 91,59%, фактическая численность работников использована на 73% (283 человека); в 2015 г. к расчету принята численность 386,5 человека, фонд оплаты труда использован на 86,48%, фактическая численность использована на 71% (273 человека); в 2016 г. Комитетом принята численность 374,5 человека, фонд оплаты труда использован на 92,28%, фактическая численность использована Предприятием на 74% (278 человек).
Учитывая, что численность работников Предприятия никогда не достигала штатной численности, в том числе принятой к расчету Комитетом, а также принимая во внимание падение объема производства Предприятия в 2017 г. по водоснабжению на 28% и по водоотведению на 32%, Судебная коллегия полагает возможным согласиться с выводом суда первой инстанции, что МУП "Водоканал" не доказало экономическую обоснованность расходов на оплату труда, а произведенный регулирующим органом расчет расходов по названной статье исходя из фактического размера фонда оплаты труда, сложившегося в последнем расчетном периоде регулирования Предприятия, и фондов оплаты труда в других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные виды деятельности в сопоставимых условиях на территории Еврейской автономной области, прогнозного значения индекса потребительских цен, Отраслевому тарифному соглашению не противоречит.
Как следует из пунктов 18, 20 и 21 Основ ценообразования, регулируемые организации обязаны вести раздельный учет расходов и доходов по различным регулируемым видам деятельности. При этом повторный учет одних и тех же расходов, относимых на разные регулируемые виды деятельности, не допускается.
Исходя из анализа финансово-хозяйственной деятельности Предприятия за 2016 г., МУП "Водоканал" осуществляет 8 видов деятельности, однако в штатном расписании штатная расстановка специалистов и рабочих по указанным видам деятельности отсутствует.
Из пункта 2.8.2.4 Отраслевого тарифного соглашения следует, что премии за основные результаты производственно-хозяйственной (финансово-хозяйственной) деятельности определяются в размере, установленном коллективным договором, локальным нормативным актом в пределах 50% тарифной составляющей расходов (средств), направляемых на оплату труда. При наличии финансовой возможности работодатель может увеличить размер премии.
Коллективным договором МУП "Водоканал" на 2016 - 2019 гг. в пункте 3.15 установлено, что премирование за основные результаты хозяйственной деятельности производится ежемесячно: руководителям, специалистам и служащим в размере 50% должностного оклада; рабочим - 40% тарифной ставки за фактически отработанное время за счет фонда оплаты труда.
Учитывая принятое Комитетом при расчете расходов фонда оплаты труда заявленное Предприятием увеличение минимальной месячной тарифной ставки рабочего первого разряда во втором полугодии 2018 г. на 203,7% относительно к первому полугодию 2018 г., принимая во внимание статистические данные Росстата по среднемесячной начисленной заработной плате по видам экономической деятельности на территории Еврейской автономной области, Судебная коллегия полагает, что определение Комитетом размера премии работникам Предприятия со второго полугодия 2018 г. в размере 5% от должностного оклада с учетом доплат соотносится с Отраслевым тарифным соглашением и является экономически обоснованным.
Согласно положениям пункта 4 части 2 статьи 3 Закона о водоснабжении и водоотведении общими принципами государственной политики в сфере водоснабжения и водоотведения являются в том числе достижение и соблюдение баланса экономических интересов организаций, осуществляющих горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, и их абонентов.
В рассматриваемом споре включение в тариф стимулирующих выплат (премий) в испрашиваемом административным истцом размере, с учетом которых фонд оплаты труда Предприятия превышает средний показатель по Еврейской автономной области, приведет к финансированию за счет публично-правового образования расходов, не отвечающих интересам потребителей услуг.
В соответствии с пунктом 14 Основ ценообразования, если регулируемая организация кроме регулируемых видов деятельности осуществляет нерегулируемые виды деятельности, то расходы на осуществление нерегулируемых видов деятельности и полученная в ходе их осуществления прибыль (убытки) при установлении тарифов не учитываются.
НВВ регулируемых организаций определяется исходя из экономически обоснованных расходов, необходимых им для осуществления регулируемого вида деятельности в течение периода регулирования и обеспечения достижения плановых значений показателей надежности, качества и энергетической эффективности объектов централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения, установленных на определенный период регулирования в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации в сфере водоснабжения и водоотведения (пункт 24 Основ ценообразования).
Как установлено судом и не оспаривается административным истцом, с 2016 г. МУП "Водоканал" осуществляет как регулируемые виды деятельности, так и нерегулируемые, однако, как уже указывалось, из представленного Предприятием в тарифный орган штатного расписания следует, что штатная расстановка специалистов и рабочих с указанием видов осуществления ими деятельности (регулируемые или нерегулируемые) отсутствует.
Общая сумма расходов по нерегулируемым видам деятельности Предприятия (вывоз сточных вод из систем нецентрализованного водоотведения, прочие услуги, прочие транспортные услуги за водоснабжение, прочие транспортные услуги за водоотведение) исходя из фактических показателей за 2016 г. составила 0,4%.
Из анализа финансово-хозяйственной деятельности Предприятия следует, что расходы за прочие виды деятельности в 2017 г. также составили 0,4%.
Поскольку платные услуги оказываются работниками Предприятия, как по регулируемым видам деятельности, так и по нерегулируемым, в целях исключения повторного учета одних и тех же затрат Комитетом обоснованно уменьшена необходимая валовая выручка Предприятию в 2018 г. на 0,4%, исходя из фактических показателей за 2016 г., и аналогично запланированной на 2017 г.
В соответствии с пунктом 9 Основ ценообразования предельные индексы роста устанавливаются Федеральной антимонопольной службой с календарной разбивкой. Тарифы в сфере водоснабжения и водоотведения (за исключением тарифов на подключение (технологическое присоединение) устанавливаются в соответствии с указанными предельными индексами с календарной разбивкой по полугодиям при условии непревышения величины указанных тарифов в первом полугодии очередного годового периода регулирования над величиной соответствующих тарифов во втором полугодии предшествующего годового периода регулирования по состоянию на 31 декабря.
Постановлением Губернатора Еврейской автономной области от 24 ноября 2017 г. N 312 предельный (максимальный) индекс изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги для муниципального образования "Город Биробиджан" утвержден на первое полугодие - 0%, на второе полугодие - 4,8%.
В соответствии с приведенными нормами Комитет принял обоснованное решение об установлении МУП "Водоканал" тарифов с 1 июля 2018 г. с ростом 110% в рамках предельного индекса роста платы граждан за коммунальные услуги. С превышением указанного предельного индекса роста тариф установлен быть не может.
Согласно пункту 15 Основ ценообразования, в случае если регулируемая организация в течение истекшего периода регулирования понесла экономически обоснованные расходы, не учтенные органом регулирования тарифов при установлении тарифов на ее товары (работы, услуги), или имеет недополученные доходы прошлых периодов регулирования, то такие расходы (недополученные доходы), а также расходы, связанные с обслуживанием заемных средств и собственных средств, направляемых на покрытие недостатка средств, учитываются в соответствии с Методическими указаниями органом регулирования тарифов при установлении тарифов для такой регулируемой организации в полном объеме не позднее чем на 3-й годовой период регулирования, следующий за периодом регулирования, в котором указанные расходы (недополученные доходы) были подтверждены бухгалтерской и статистической отчетностью.
Таким образом, дополнительно понесенные расходы Предприятия, подтвержденные бухгалтерской и статистической отчетностью, могут быть учтены тарифным органом при установлении тарифов для регулируемой организации в следующие годы периода регулирования.
Вопреки доводам апелляционной жалобы выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам дела, подтверждаются доказательствами, проверенными и оцененными судом по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласуются с нормами Закона о водоснабжении и водоотведении, и Отраслевому тарифному соглашению не противоречат.
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение суда Еврейской автономной области от 4 апреля 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу муниципального унитарного предприятия "Водоканал" муниципального образования "Город Биробиджан" - без удовлетворения.