ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 26 июля 2017 г. N 89-АПГ17-2
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Зинченко И.Н. и Калининой Л.А.
при секретаре Тимохине И.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе губернатора Тюменской области на решение Тюменского областного суда от 7 марта 2017 года, которым удовлетворено административное исковое заявление прокурора Тюменской области о признании не действующим в части Закона Тюменской области от 7 октября 1999 года N 137 "О порядке учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых им по договорам социального найма, и предоставления жилых помещений в Тюменской области".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителей правительства Тюменской области Смаковой Е.А. и Кораевой К.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
7 октября 1999 года Тюменской областной Думой принят Закон N 137 "О порядке учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых им по договорам социального найма, и предоставления жилых помещений в Тюменской области" (далее - Закон Тюменской области).
Данный закон опубликован в изданиях "Тюменские известия" (N 183 за 14 октября 1999 года), "Тюменская правда сегодня" (N 122 за 16 октября 1999 года), "Вестник Тюменской областной Думы" (N 9 за 1999 год).
Статьей 7 Закона Тюменской области установлено право граждан быть признанными нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма из жилищного фонда Тюменской области, из числа следующих категорий:
инвалиды и участники Великой Отечественной войны, инвалиды и участники боевых действий на территориях других государств в соответствии с Федеральным законом "О ветеранах";
граждане, являющиеся нетрудоспособными членами семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий на территориях других государств, состоявшие на иждивении и получающие (имеющие право на получение) пенсии по случаю потери кормильца в соответствии с пенсионным законодательством Российской Федерации; родители, не вступившая (не вступивший) в повторный брак супруга (супруг) погибшего инвалида, участника Великой Отечественной войны, ветерана боевых действий на территориях других государств; родители, не вступившая (не вступивший) в повторный брак и одиноко проживающая (проживающий) супруга (супруг) умершего участника Великой Отечественной войны, ветерана боевых действий на территориях других государств;
инвалиды первой и второй групп, вставшие на учет нуждающихся в жилых помещениях после 1 января 2005 года;
реабилитированные лица, пострадавшие от политических репрессий, утратившие жилые помещения в связи с репрессиями, в случае возвращения на прежнее место жительства для проживания в те местности и населенные пункты Тюменской области, где они проживали до применения к ним репрессий;
граждане, осуществляющие трудовую деятельность по основному месту работы в созданных Тюменской областью, муниципальными образованиями Тюменской области соответственно государственных, муниципальных учреждениях всех типов (автономных, бюджетных, казенных), организациях, образованных в результате реорганизации таких учреждений, а также хозяйственных обществах, в уставном капитале которых доля участия Тюменской области составляет 100%, и объем услуг, оказываемых данными хозяйственными обществами по государственному или муниципальному заказу, превышает 40% от общего объема оказываемых услуг в данных учреждениях, организациях и хозяйственных обществах (граждане, работающие в организациях бюджетной сферы).
При этом если гражданин имеет право состоять на учете в качестве нуждающегося в жилом помещении по нескольким основаниям, предусмотренным действующим законодательством, по своему выбору такой гражданин может быть принят на учет по одному из этих оснований или по всем основаниям.
В соответствии с пунктом "а" статьи 8 Закона Тюменской области не могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма из жилищного фонда Тюменской области, граждане имеющие в собственности, кроме занимаемого жилого помещения, недвижимое или иное имущество, подлежащее государственной регистрации, стоимостью свыше тысячекратного минимального размера оплаты труда, установленного на дату подачи заявления о принятии на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма (за исключением инвалидов и участников Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов Великой Отечественной войны и участников Великой Отечественной войны), а также граждане, супруги и (или) несовершеннолетние дети которых имеют в собственности, кроме занимаемого жилого помещения, недвижимое или иное имущество, подлежащее государственной регистрации, стоимостью свыше тысячекратного минимального размера оплаты труда, установленного на дату подачи заявления о принятии на учет нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма (за исключением инвалидов и участников Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов Великой Отечественной войны и участников Великой Отечественной войны).
Прокурор Тюменской области обратился в Тюменский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта "а" статьи 8 Закона Тюменской области, ссылаясь на его несоответствие Жилищному кодексу Российской Федерации, Закону Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий", Федеральным законам "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О ветеранах". По мнению прокурора, оспариваемая норма создает угрозу лишения граждан права быть обеспеченными жилыми помещениями по тем основаниям, которые установлены федеральным законодателем.
Решением Тюменского областного суда от 7 марта 2017 года административное исковое заявление удовлетворено.
В апелляционной жалобе губернатор Тюменской области просит об отмене решения суда и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований.
Заместителем прокурора Тюменской области поданы возражения на апелляционную жалобу.
В поданном Тюменской областной Думой отзыве на апелляционную жалобу содержится просьба о ее удовлетворении.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда неправильным и подлежащим отмене по следующим основаниям.
Согласно Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, а также жилищное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты "ж" и "к" части 1 статьи 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76).
В соответствии с пунктом 3 статьи 2 Жилищного кодекса Российской Федерации органы государственной власти в пределах своих полномочий в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного жилищного фонда.
Статьей 13 Жилищного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений, в частности, отнесено:
установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
установление порядка определения дохода граждан и постоянно проживающих совместно с ними членов их семей и стоимости подлежащего налогообложению их имущества в целях признания граждан нуждающимися в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования;
определение порядка установления максимального размера дохода граждан и постоянно проживающих совместно с ними членов их семей и стоимости подлежащего налогообложению их имущества в целях признания граждан нуждающимися в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования;
определение иных категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации;
определение порядка предоставления по договорам социального найма установленным соответствующим законом субъекта Российской Федерации категориям граждан жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации.
Приведенные правовые положения позволяли суду сделать вывод о том, что Тюменская областная Дума, определяя в законе в качестве иной категории граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда Тюменской области граждан, работающих в организациях бюджетной сферы, устанавливая порядок предоставления им таких жилых помещений, стоимость подлежащего налогообложению имущества, принадлежащего им, их супругам и (или) несовершеннолетним детям в целях признания этих граждан нуждающимися в предоставлении жилых помещений, действовала в строгом соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законом. Однако суд, оставив указанные обстоятельства без внимания, признал оспариваемую норму в отношении названной категории граждан недействующей, не приведя в решении никаких мотивов.
В силу статьи 26.3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах" в дополнение к мерам социальной поддержки, установленным статьями 14 - 19 и 21 данного Федерального закона, субъекты Российской Федерации могут устанавливать иные меры социальной поддержки законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Соответствующие дополнительные меры социальной поддержки являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.
Аналогичные положения содержатся и в пункте 6 статьи 5 Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации".
Согласно подпункту 4 пункта 1 статьи 14, подпункту 3 пункта 1 статьи 15, подпункту 4 пункта 1 статьи 21 Федерального закона "О ветеранах" нуждающиеся в улучшении жилищных условий инвалиды Великой Отечественной войны и участники Великой Отечественной войны, члены семей погибших (умерших) инвалидов Великой Отечественной войны и участников Великой Отечественной войны обеспечиваются жильем за счет средств федерального бюджета независимо от их имущественного положения.
Как следует из содержания оспариваемого прокурором пункта "а" статьи 8 Закона Тюменской области, установленный им имущественный ценз не распространяется на инвалидов Великой Отечественной войны и участников Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов Великой Отечественной войны и участников Великой Отечественной войны, что полностью соответствует приведенным выше положениям федерального закона.
Следовательно, у суда отсутствовали основания для признания данной нормы недействующей в отношении указанной категории граждан.
Вывод суда о том, что для инвалидов Великой Отечественной войны и участников Великой Отечественной войны, инвалидов боевых действий и участников боевых действий, членов семей погибших (умерших) инвалидов Великой Отечественной войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий, инвалидов первой и второй групп оспариваемой нормой установлено дополнительное имущественное условие, не предусмотренное федеральным законом, является ошибочным, основанным на неправильном толковании и применении норм материального права.
В соответствии с подпунктом 4 пункта 1 статьи 14, подпунктом 3 пункта 1 статьи 15, подпунктом 3 пункта 1 статьи 16, подпунктом 4 пункта 1 статьи 21 Федерального закона "О ветеранах" нуждающиеся в улучшении жилищных условий инвалиды Великой Отечественной войны и участники Великой Отечественной войны, нуждающиеся в улучшении жилищных условий и вставшие на учет до 1 января 2005 года инвалиды боевых действий и ветераны боевых действий, члены семей погибших (умерших) инвалидов боевых действий и ветеранов боевых действий обеспечиваются жильем за счет средств федерального бюджета, передаваемых бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субвенций в порядке, установленном статьей 23.2 данного Закона, в соответствии с пунктами 5 и 6 которой порядок расходования и учета средств на предоставление субвенций устанавливается Правительством Российской Федерации, а форма предоставления указанных мер социальной поддержки определяется нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
Аналогичным образом вопрос обеспечения жильем решен федеральным законодателем и в отношении нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет до 1 января 2005 года инвалидов (статьи 17 и 28.2 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации").
Порядок расходования и учета средств на предоставление субвенций установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 15 октября 2005 года N 614, а форма предоставления мер социальной поддержки указанным выше категориям граждан определена постановлением правительства Тюменской области от 14 августа 2006 года N 193-п в виде предоставления социальных выплат на приобретение жилья в собственность или возмещение затрат по строительству индивидуального жилого дома.
Следовательно, установление Законом Тюменской области возможности обеспечения инвалидов Великой Отечественной войны и участников Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов Великой Отечественной войны и участников Великой Отечественной войны жилыми помещениями жилищного фонда Тюменской области независимо от их имущественного положения помимо порядка обеспечения их жильем, установленного Федеральным законом "О ветеранах", не могло рассматриваться судом иначе как дополнительная мера социальной поддержки.
В соответствии с подпунктом 4 пункта 1 статьи 14, подпунктом 3 пункта 1 статьи 16, подпунктом 4 пункта 1 статьи 21 Федерального закона "О ветеранах", частью 3 статьи 17 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" нуждающиеся в улучшении жилищных условий и вставшие на учет после 1 января 2005 года инвалиды боевых действий и ветераны боевых действий, члены семей погибших (умерших) инвалидов боевых действий и ветеранов боевых действий, инвалиды и семьи, имеющие детей инвалидов, обеспечиваются жильем в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.
Подобный порядок обеспечения жильем подразумевает общее правило предоставления гражданам, включая граждан указанных выше категорий, жилых помещений муниципального жилищного фонда, исходя из критериев их нуждаемости и имущественного положения, определяемых в соответствии со статьями 49 и 51 Жилищного кодекса Российской Федерации соответственно. Иначе говоря, жилые помещения муниципального жилищного фонда предоставляются инвалидам боевых действий и ветеранам боевых действий, членам семей погибших (умерших) инвалидов боевых действий и ветеранов боевых действий, инвалидам, если они признаны малоимущими и нуждающимися в жилых помещениях в установленном законом порядке.
Жилые же помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным определенным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным Жилищным кодексом и (или) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Данные жилые помещения предоставляются в установленном Жилищным кодексом Российской Федерации порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации).
Таким образом законодатель Тюменской области, определяя порядок обеспечения жилыми помещениями жилищного фонда Тюменской области установленных им в пунктах а) - г), ж) части 2 статьи 7 Закона Тюменской области иных категорий граждан (кроме малоимущих), действовал в точном соответствии с полномочиями в области жилищных отношений, предоставленных ему федеральным законом (статья 13 Жилищного кодекса Российской Федерации).
Ошибочность вывода суда о том, что оспариваемой нормой для этих категорий граждан установлены дополнительные ограничения их жилищных прав, подтверждается также положениями части 3 статьи 7 Закона Тюменской области, в соответствии с которыми гражданин имеет право состоять на учете в качестве нуждающегося в жилом помещении по нескольким основаниям, по одному из этих оснований по своему выбору или по всем основаниям.
Статьей 13 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий" признается право реабилитированных лиц, утративших жилые помещения в связи с репрессиями, возвращаться для проживания в те местности и населенные пункты, где они проживали до применения к ним репрессий. В случае возвращения на прежнее место жительства реабилитированные лица и члены их семей принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством субъектов Российской Федерации.
Расходные обязательства по обеспечению мерами социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, в силу статьи 16 указанного Закона, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.
Однако это не означает, что такой порядок может носить произвольный характер.
Поскольку реабилитация, по смыслу федерального закона, направлена на восстановление лиц в утраченных ими в связи с применением к ним репрессий социально-политических и гражданских правах, суд пришел к обоснованному выводу о недопустимости ограничения права этих лиц на предоставление жилых помещений по договорам социального найма из жилищного фонда Тюменской области в случае их возвращения на прежнее место жительства для проживания в те местности и населенные пункты Тюменской области, где они проживали до применения к ним репрессий, каким-либо имущественными условиями.
Такое толкование закона полностью согласуется и с положениями Жилищного кодекса Российской Федерации, в соответствии с пунктом 2 части 3 статьи 11 которого защита жилищных прав осуществляется путем восстановления положения, существовавшего до нарушения жилищного права, и пресечения действий, нарушающих это право или создающих угрозу его нарушения.
Вместе с тем о признании недействующей оспариваемой нормы в той мере, в какой она возможность признания нуждающимися в жилых помещениях реабилитированных лиц, пострадавших от политических репрессий, ставит в зависимость от их имущественного положения, имущественного положения их супруга и (или) их несовершеннолетних детей, суд в резолютивной части своего решения не указал.
При таких обстоятельствах решение суда, постановленное в результате неправильного применения норм материального права, является незаконным и подлежит отмене с вынесением нового решения о частичном удовлетворении заявленных прокурором требований.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Тюменского областного суда от 7 марта 2017 года отменить, принять новое решение, которым требования прокурора Тюменской области удовлетворить частично.
Признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт "а" статьи 8 Закона Тюменской области от 7 октября 1999 года N 137 "О порядке учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых им по договорам социального найма, и предоставления жилых помещений в Тюменской области" в той мере, в какой он возможность признания нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма из жилищного фонда Тюменской области, реабилитированных лиц, пострадавших от политических репрессий, утративших жилые помещения в связи с репрессиями, в случае возвращения на прежнее место жительства для проживания в те местности и населенные пункты Тюменской области, где они проживали до применения к ним репрессий, ставит в зависимость от их имущественного положения, а также имущественного положения их супруга и (или) несовершеннолетних детей.