ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 25 декабря 2017 г. N 49-АПГ17-35
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Зинченко И.Н. и Горчаковой Е.В.
при секретаре Костереве Д.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Министерства труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан и Правительства Республики Башкортостан на решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 25 июля 2017 года, которым удовлетворен административный иск заместителя прокурора Республики Башкортостан о признании недействующими пунктов 2 и 6 Положения о порядке предоставления социального пособия малоимущим гражданам в Республике Башкортостан, утвержденного постановлением Правительства Республики Башкортостан от 25 января 2008 года N 9.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя Министерства труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан Гирфановой А.И., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
25 января 2008 года Правительством Республики Башкортостан принято постановление N 9, пунктом 1 которого утверждено Положение о порядке предоставления социального пособия малоимущим гражданам в Республике Башкортостан (далее - Положение).
Первоначальный текст документа опубликован в изданиях "Республика Башкортостан" 19 февраля 2008 года N 33 (26517), "Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан", 26 февраля 2008 года N 4 (274), ст. 243.
Названное Положение устанавливает порядок и условия предоставления социального пособия малоимущим гражданам в Республике Башкортостан.
Согласно пункту 2 Положения (в редакции постановления Правительства Республики Башкортостан от 20 февраля 2015 года N 45) право на получение социального пособия имеют постоянно проживающие на территории Республики Башкортостан малоимущие граждане, среднедушевой доход которых не превышает величины прожиточного минимума, устанавливаемой в Республике Башкортостан, относящиеся к следующим категориям населения:
а) инвалиды;
б) неработающие одинокие пенсионеры (в том числе супружеские пары) из числа мужчин, достигших возраста 60 лет, женщин - 55 лет, не имеющие трудоспособных совершеннолетних родственников, обязанных в соответствии с законодательством их содержать;
в) беременные женщины с 20 и более неделями беременности;
г) неработающие трудоспособные лица, осуществляющие уход за инвалидом I группы или ребенком-инвалидом (при получении инвалидом, ребенком-инвалидом компенсационной выплаты для неработающего трудоспособного лица, осуществляющего уход за ним);
д) учащиеся общеобразовательных организаций или студенты профессиональных образовательных организаций, обучающиеся по программам подготовки квалифицированных рабочих, служащих, в Республике Башкортостан очной формы обучения в возрасте с 18 до 23 лет:
из неполных семей (воспитываемые единственным родителем: одинокой матерью; родителем, не состоящим в браке, в семье, в которой один из родителей умер, либо признан судом безвестно отсутствующим, либо лишен родительских прав; родителем, у которого расторгнут брак либо не заключен брак в случае установления отцовства); из многодетных семей;
имеющие право на получение пособия на диетическое питание;
е) студенты государственных профессиональных образовательных организаций и образовательных организаций высшего образования в Республике Башкортостан очной формы обучения в возрасте до 23 лет:
из числа детей-инвалидов; детей, оставшихся без попечения родителей; детей, у которых оба родителя являются неработающими инвалидами (независимо от возраста) или неработающими пенсионерами (мужчины, достигшие возраста 60 лет, женщины - 55 лет); детей, у которых один из родителей - инвалид I группы, второй - неработающее трудоспособное лицо, осуществляющее уход за инвалидом I группы или ребенком-инвалидом; детей из многодетных семей; детей из неполных семей;
имеющие право на получение пособия на диетическое питание.
В соответствии с пунктом 6 Положения назначение социального пособия гражданам, указанным в пункте 2 Положения, осуществляется при условии, если все члены семьи заявителя (мужчины в возрасте от 16 до 60 лет, женщины - от 16 до 55 лет) работают или учатся в образовательной организации по очной форме обучения, за исключением:
инвалидов и детей-инвалидов; беременных женщин с 20 неделями беременности; трудоспособных членов семьи, признанных в установленном порядке безработными; трудоспособных членов семьи, осуществляющих уход за ребенком в возрасте до 3 лет, за ребенком-инвалидом в возрасте до 18 лет, инвалидом I группы либо престарелым, достигшим 80-летнего возраста; трудоспособных членов многодетных семей, проживающих в сельской местности.
Заместитель прокурора Республики Башкортостан обратился в суд с административным иском о признании недействующими пунктов 2 и 6 Положения, ссылаясь на их противоречие требованиям статей 5 и 7 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", которыми субъекты Российской Федерации не наделены полномочиями по выборочному определению числа малоимущих граждан, имеющих право на получение социального пособия, и установлению дополнительных требований, которым они должны соответствовать.
Решением Верховного Суда Республики Башкортостан от 25 июля 2017 года административный иск заместителя прокурора Республики Башкортостан удовлетворен. Пункты 2 и 6 Положения признаны не соответствующими федеральному законодательству и не действующими с момента вступления решения суда в законную силу.
В апелляционных жалобах Правительства Республики Башкортостан и Министерства труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан ставится вопрос об отмене вышеназванного судебного акта ввиду неправильного применения норм материального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан.
Правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан установлены Федеральным законом от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи".
Согласно статье 1 указанного Федерального закона государственная социальная помощь - предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в данном Федеральном законе, социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров;
социальное пособие - безвозмездное предоставление гражданам определенной денежной суммы за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Законодательство о государственной социальной помощи состоит из Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", Федерального закона "О государственной социальной помощи", других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (статья 2 Федерального закона "О государственной социальной помощи").
В силу пункта 1 статьи 6 Федерального закона от 24 октября 1997 года N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" малоимущей (малоимущим) и имеющей право на получение социальной поддержки считается семья (одиноко проживающий гражданин), среднедушевой доход которой (доход которого) ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации.
К ведению Российской Федерации в области оказания государственной социальной помощи относятся: принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам установления основ правового регулирования в области оказания государственной социальной помощи; установление видов государственной социальной помощи, оказание которых обязательно на территории Российской Федерации, в том числе установление федеральной социальной доплаты к пенсии в соответствии с настоящим Федеральным законом (статья 4 Федерального закона "О государственной социальной помощи").
Частью 1 статьи 5 Федерального закона "О государственной социальной помощи" предусмотрено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, определяющие размеры, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи, в том числе на основании социального контракта, малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, и иным категориям граждан, предусмотренным данным Федеральным законом, в соответствии с целями, установленными данным Федеральным законом, а также разрабатывают и реализуют государственные региональные программы оказания гражданам, проживающим на территории субъекта Российской Федерации, государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, социальных пособий и субсидий.
В соответствии со статьей 7 Федерального закона "О государственной социальной помощи" получателями государственной социальной помощи могут быть малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие граждане и иные категории граждан, предусмотренные данным Федеральным законом, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации.
Порядок назначения государственной социальной помощи, оказываемой за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, а также форма социального контракта устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 8 Федерального закона "О государственной социальной помощи").
Правовые и организационные основы оказания адресной социальной помощи в Республике Башкортостан установлены Законом Республики Башкортостан от 4 февраля 2000 года N 50-З "Об адресной социальной помощи в Республике Башкортостан".
В силу пункта 1 части 1 статьи 4 указанного Закона к полномочиям органов государственной власти Республики Башкортостан в сфере оказания адресной социальной помощи относится принятие и реализация законов и иных нормативных правовых актов, определяющих размеры, условия и порядок назначения и выплаты адресной социальной помощи, в том числе на основании социального контракта, малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам в соответствии с целями, установленными данным Законом.
Категории малоимущих семей и одиноко проживающих граждан, которым оказывается адресная социальная помощь, определяются Правительством Республики Башкортостан (статья 6 Закона Республики Башкортостан "Об адресной социальной помощи в Республике Башкортостан").
Статьей 10 названного Закона предусмотрено, что Порядок назначения адресной социальной помощи, оказываемой за счет средств бюджета Республики Башкортостан, а также форма социального контракта устанавливаются Правительством Республики Башкортостан.
Во исполнение предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий Правительством Республики Башкортостан утверждено Положение, определяющее порядок и условия предоставления социального пособия малоимущим гражданам в Республике Башкортостан.
Проанализировав приведенное законодательство, суд пришел к правильному выводу о том, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросу оказания государственной социальной помощи путем установления размера, условий и порядка назначения и выплаты государственной социальной помощи, оказываемой за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. При этом данные полномочия осуществляются в части, не урегулированной федеральным законом. Определение же круга лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, отнесено к компетенции федерального законодателя.
Разрешая настоящее дело, суд, установив, что пунктом 2 Положения сужен круг лиц, имеющих право на получение социального пособия, пришел к верному выводу об удовлетворении иска в указанной части.
При этом суд первой инстанции, правомерно указав, что реализация субъектом Российской Федерации дискреционных полномочий по установлению размера, условий и порядка назначения и предоставления государственной социальной помощи не должна приводить к сужению круга лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи по сравнению с тем, как он определен частью 1 статьи 7 Федерального закона "О государственной социальной помощи", признал оспариваемый административным истцом пункт 2 Положения недействующим в полном объеме, лишив тем самым поименованных в этом Положении лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи на основании статьи 7 указанного Федерального закона.
В этой связи пункт 2 Положения мог быть признан судом недействующими только в той мере, в какой он ограничивает круг лиц имеющих право на получение государственной социальной помощи на основании части 1 статьи 7 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" в виде социальных пособий.
Судебная коллегия находит верным суждение суда о том, что пункт 6 Положения взаимосвязан с пунктом 2 оспариваемого акта, следовательно, также подлежит признанию недействующим.
Кроме того, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
В соответствии с пунктом 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Оспариваемым пунктом 6 Положения предписано, что назначение социального пособия гражданам, указанным в пункте 2 Положения, осуществляется при условии, если все члены семьи заявителя (мужчины в возрасте от 16 до 60 лет, женщины - от 16 до 55 лет) работают или учатся в образовательной организации по очной форме обучения, за исключением: инвалидов и детей-инвалидов; беременных женщин с 20 неделями беременности; трудоспособных членов семьи, признанных в установленном порядке безработными; трудоспособных членов семьи, осуществляющих уход за ребенком в возрасте до 3 лет, за ребенком-инвалидом в возрасте до 18 лет, инвалидом I группы либо престарелым, достигшим 80-летнего возраста; трудоспособных членов многодетных семей, проживающих в сельской местности.
Приведенная правовая норма имеет неясность правового регулирования, поскольку не позволяет однозначно понять, на кого распространяется закрепленное в ней исключение, на граждан, поименованных в пункте 2 Положения, либо на членов семьи заявителя.
При этом в качестве исключения приводятся категории граждан, не поименованные в пункте 2 Положения. А само наличие у заявителя членов семьи, работающих в образовательных организациях, ставит под сомнение возможность отнесения такого заявителя к члену малоимущей семьи либо одиноко проживающему малоимущему гражданину, как это указано в федеральном законе.
Содержащееся в пункте 6 Положения правовое регулирование сопряжено со значительными затруднениями, не позволяющими правоприменителям однозначно уяснить ни истинного замысла органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ни действительного содержания данной нормы.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 25 июля 2017 года в части признания недействующим пункта 6 Положения о порядке предоставления социального пособия малоимущим гражданам в Республике Башкортостан, утвержденного постановлением Правительства Республики Башкортостан от 25 января 2008 года N 9 оставить без изменения, апелляционные жалобы Министерства труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан и Правительства Республики Башкортостан - без удовлетворения.
В остальной части это же решение изменить, признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу пункт 2 Положения о порядке предоставления социального пособия малоимущим гражданам в Республике Башкортостан, утвержденного постановлением Правительства Республики Башкортостан от 25 января 2008 года N 9, в той мере, в какой он ограничивает круг лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи на основании части 1 статьи 7 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" в виде социальных пособий.