ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 23 января 2019 г. N 56-АПГ18-15
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Корчашкиной Т.Е., Зинченко И.Н.
при секретаре Костереве Д.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Законодательного Собрания Приморского края и администрации Приморского края на решение Приморского краевого суда от 23 августа 2018 года, которым частично удовлетворено административное исковое заявление Радзиевского Павла Константиновича о признании частично не действующим со дня вступления решения суда в законную силу Закона Приморского края от 12 февраля 2013 года N 168-КЗ "Об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на территории Приморского края".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя администрации Приморского края Еращенко А.С., поддержавшей доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит отмене в части удовлетворения требований административного истца, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
12 февраля 2013 года Законодательным Собранием Приморского края принят Закон Приморского края N 168-КЗ "Об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на территории Приморского края" (далее - Закон Приморского края от 12 февраля 2013 года N 168-КЗ), который официально опубликован в печатных изданиях: "Ведомости Законодательного Собрания Приморского края" 13 февраля 2013 года N 39, с. 30 - 41, "Приморская газета" 15 февраля 2013 года N 13 (744).
Законом Приморского края от 13 июня 2018 года N 302-КЗ, официально опубликованным 13 июня 2018 года в издании "Ведомости Законодательного Собрания Приморского края" N 58, с. 97 - 102, а также размещенным 15 июня 2018 года на официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru), в Закон Приморского края от 12 февраля 2013 года N 168-КЗ были внесены изменения.
Статьей 6 Закона Приморского края от 12 февраля 2013 года N 168-КЗ (в редакции Закона Приморского края от 13 июня 2018 года N 302-КЗ) установлен порядок формирования и утверждения сводного списка лиц, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями специализированного жилищного фонда Приморского края по договорам найма специализированных жилых помещений.
Статьей 7 названного Закона Приморского края от 12 февраля 2013 года N 168-КЗ, в той же редакции, определен порядок и сроки предоставления жилых помещений по договорам найма специализированного жилищного помещения.
Радзиевский П.К., являющийся лицом, оставшимся без попечения родителей, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими:
- статьи 6 Закона Приморского края от 12 февраля 2013 года N 168-КЗ в части отсутствия в ней сроков формирования и утверждения сводного списка лиц, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями специализированного государственного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений;
- статьи 7 Закона Приморского края от 12 февраля 2013 года N 168-КЗ в части отсутствия в ней сроков формирования и распределения специализированного государственного жилищного фонда Приморского края в необходимых объемах, для своевременного обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц, ранее относившихся к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и достигших возраста 23 лет, по договорам найма специализированных жилых помещений, в соответствии с федеральным законодательством Российской Федерации.
В обоснование своих требований административный истец указал на то, что оспариваемые им нормы противоречат положениям статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" предусматривающей немедленное предоставление жилого помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений соответствующей категории граждан при достижении ими возраста 18 лет. Специализированный государственный жилищный фонд должен формироваться исполнительным органом субъекта Российской Федерации в достаточном объеме и в надлежащие сроки, однако оспариваемым Законом Приморского края от 12 февраля 2013 года N 168-КЗ не определен срок формирования и утверждения сводного списка лиц, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями специализированного государственного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений, а также срок формирования и распределения специализированного жилищного фонда, что приводит к задержкам в предоставлении жилых помещений из специализированного государственного жилищного фонда, и создает правовую неопределенность, устанавливающую для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения.
Определением Приморского краевого суда от 23 августа 2018 года прекращено производство по административному делу по административному иску о признании не действующей статьи 6 Закона в части отсутствия сроков формирования и утверждения сводного списка лиц, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями специализированного жилищного фонда Приморского края по договорам найма специализированных жилых помещений.
Решением Приморского краевого суда от 23 августа 2018 года административное исковое заявление Радзиевского П.К. удовлетворено частично. Признана не действующей со дня вступления решения суда в законную силу статья 7 Закона Приморского края от 12 февраля 2013 года N 168-КЗ в части отсутствия сроков формирования специализированного жилищного фонда Приморского края в необходимых объемах, для своевременного обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц, ранее относившихся к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и достигших возраста 23 лет, по договорам найма специализированных жилых помещений, в соответствии с федеральным законодательством Российской Федерации.
В удовлетворении административного иска о признании не действующей статьи 7 Закона Приморского края от 12 февраля 2013 года N 168-КЗ в части отсутствия сроков распределения специализированного жилищного фонда Приморского края отказано.
В апелляционных жалобах Законодательное Собрание Приморского края и администрация Приморского края просят отменить решение суда в части удовлетворения административного искового заявления как постановленного с нарушением норм материального права.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав явившихся в судебное заседание лиц, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему выводу.
Как установлено судом первой инстанции и усматривается из материалов дела, Закон Приморского края от 12 февраля 2013 года N 168-КЗ принят Законодательным Собранием Приморского края в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением формы, процедуры принятия, введения в действие, в том числе порядка опубликования и вступления в силу и по этим основаниям не оспаривается.
При рассмотрении административного дела суд, проанализировав часть 6 статьи 7 Закона Приморского края от 12 февраля 2013 года N 168-КЗ определяющей, что решение о предоставлении жилого помещения принимается администрацией Приморского края в течение 50 дней со дня включения жилого помещения в специализированный жилищный фонд, пришел к выводу об отказе в удовлетворении требований о признании недействующей статьи 7 данного закона в части отсутствия сроков распределения специализированного жилищного фонда Приморского края.
Такой вывод суда административный истец не оспаривает.
В то же время, удовлетворяя заявленные требования, суд указал на то, что в статье 7 Закона Приморского края от 12 февраля 2013 года N 168-КЗ отсутствует четкое правовое регулирование порядка (сроков) формирования специализированного жилищного фонда, поскольку не содержится указаний на сроки формирования специализированного жилищного фонда Приморского края в необходимых объемах для своевременного обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, что существенно затрудняет реализацию установленного федеральным законодателем права детей-сирот на немедленное получение жилых помещений по достижении ими возраста 18 лет или наступления иных, предусмотренных законом оснований, а также предоставляет уполномоченному органу необоснованную широту дискреционных полномочий и свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора.
С таким выводом суда первой инстанции Судебная коллегия согласиться не может по следующим основаниям.
Пунктами "ж" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установлено, что защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, семейное и жилищное законодательство отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Согласно части 1 статьи 109.1 Жилищного кодекса Российской Федерации предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по договорам найма специализированных жилых помещений осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Общие принципы, содержание и меры социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц, потерявших в период обучения обоих родителей или единственного родителя определяются Федеральным законом от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (далее - Федеральный закон от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ).
Пунктом 1 статьи 8 названного Федерального закона установлено, что детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений.
Жилые помещения предоставляются указанным лицам по достижении ими возраста 18 лет, а также в случае приобретения ими полной дееспособности до достижения совершеннолетия. В случаях, предусмотренных законодательством субъектов Российской Федерации, жилые помещения могут быть предоставлены таким лицам ранее, чем по достижении ими возраста 18 лет.
По заявлению в письменной форме таких лиц, достигших возраста 18 лет, жилые помещения предоставляются им по окончании срока пребывания в образовательных организациях, организациях социального обслуживания, учреждениях системы здравоохранения и иных учреждениях, создаваемых в установленном законом порядке для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также по завершении получения профессионального образования, либо окончании прохождения военной службы по призыву, либо окончании отбывания наказания в исправительных учреждениях.
В силу пункта 9 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ право на обеспечение жилыми помещениями по основаниям и в порядке, которые предусмотрены данной статьей 8, сохраняется за лицами, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет, до фактического обеспечения их жилыми помещениями.
Согласно пункту 3 статьи 8 приведенного Федерального закона орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации формирует список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, указанных в пункте 9 данной статьи, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями в соответствии с пунктом 1 названной статьи.
Содержащееся в пункте 3 статьи 8 Федерального закона указание на то, что формирование списка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями, осуществляется в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, само по себе не означает, что предоставление жилых помещений специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений должно осуществляться в соответствии с какой-либо очередностью.
В данном случае установление законом субъекта Российской Федерации порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений предполагает установление процедурных правил по формированию списка - определение перечня документов, которые должны быть представлены, органа, в который должны быть представлены соответствующие документы, и т.п.
По своей сути формирование субъектом Российской Федерации списка означает констатацию уполномоченным на то органом наличия предусмотренных федеральным законом оснований для реализации указанной категорией лиц права на предоставление жилого помещения по договору найма специализированного жилого помещения.
На территории Приморского края отношения по реализации права детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, проживающих на территории Приморского края, на обеспечение жилыми помещениями регулируются Законом Приморского края от 12 февраля 2013 года N 168-КЗ, отдельные нормы которого оспариваются административным истцом.
Положениями статей 6 и 7 Закона Приморского края от 12 февраля 2013 года N 168-КЗ урегулированы вопросы формирования и утверждения сводного списка детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на территории Приморского края, имеющих право на обеспечение жилым помещением, а также предоставления жилых помещений по договорам найма специализированного жилого помещения.
Из содержания части 4 статьи 7 Закона Приморского края от 12 февраля 2013 года N 168-КЗ следует, что жилые помещения, построенные и (или) приобретенные для предоставления лицам, включенным в сводный список детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на территории Приморского края, имеющих право на обеспечение жилым помещением, включаются в реестр собственности Приморского края и специализированный жилищный фонд с отнесением их к виду жилых помещений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее - специализированный жилищный фонд), на основании решения уполномоченного органа по управлению имуществом Приморского края в течение 30 дней со дня поступления ему сведений о государственной регистрации права собственности Приморского края на жилое помещение от органа, осуществляющего государственную регистрацию прав.
Данное положение краевого закона соответствует содержанию пунктов 12, 13 и 14 Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2006 года N 42.
На основании части 13 статьи 7 Закона администрацией Приморского края 17 июля 2018 года принято постановление N 327-па "О мерах по реализации Закона Приморского края от 12 февраля 2013 года N 168-КЗ "Об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на территории Приморского края", содержащее аналогичные положения о порядке и сроках включения жилых помещений в специализированный жилищный фонд Приморского края (подпункт 2.5 пункта 2).
При таких данных, является ошибочным вывод суда об отсутствии сроков формирования специализированного жилищного фонда в необходимых объемах для своевременного обеспечения жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей.
В то же время, использованный судом термин "необходимый объем" является неопределенным, поскольку число указанных лиц, нуждающихся в обеспечении жилыми помещениями специализированного жилищного фонда, постоянно меняется в зависимости от достижения ими совершеннолетнего возраста, принятия решений об исключении и о включении в сводный список либо решений о предоставлении жилых помещений.
В силу требований статьи 16 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации об обязательности судебных актов, статьи 187 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации об исполнении решения суда и разъяснений, данных в пункте 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" решение суда должно быть исполнимым. Решение суда первой инстанции по настоящему делу в части удовлетворения административного иска не отвечает указанному требованию.
При рассмотрении дела судом также установлено, что Радзиевский П.К. распоряжением администрации Приморского края от 15 августа 2013 года N 260-ра включен в сводный список лиц, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями специализированного жилого фонда Приморского края по договорам найма специализированных жилых помещений.
Вступившим в законную силу решением Фрунзенского районного суда города Владивостока от 14 ноября 2014 года на администрацию Приморского края возложена обязанность предоставить Радзиевскому П.К., как лицу из числа детей-сирот, благоустроенное жилое помещение из специализированного жилищного фонда Приморского края на территории Владивостокского городского округа. Данное решение суда не исполнено.
С 1 января 2019 года оспариваемый Закон Приморского края от 12 февраля 2013 года N 168-КЗ признан утратившим силу в связи с принятием Закона Приморского края от 24 декабря 2018 года N 433-КЗ "Об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на территории Приморского края".
Согласно части 2 статьи 194, пункту 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд прекращает производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.
Как указано в разъяснениях, приведенных в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", производство по делу подлежит прекращению, если оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.
Учитывая, что статья 7 Закона Приморского края от 12 февраля 2013 года N 168-КЗ прав, свобод и законных интересов административного истца не нарушала, Судебная коллегия считает необходимым отменить решение суда первой инстанции в части удовлетворения административного искового заявления, а производство по делу в этой части прекратить.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Приморского краевого суда от 23 августа 2018 года в части признания не действующей со дня вступления решения суда в законную силу статьи 7 Закона Приморского края от 12 февраля 2013 года N 168-КЗ "Об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на территории Приморского края" в части отсутствия сроков формирования специализированного жилищного фонда Приморского края в необходимых объемах для своевременного обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц, ранее относившихся к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и достигших возраста 23 лет, по договорам найма специализированных жилых помещений, в соответствии с федеральным законодательством Российской Федерации - отменить.
В данной части производство по настоящему административному делу прекратить.
В остальной части решение суда оставить без изменения.