ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 19 сентября 2018 г. N 37-АПГ18-5
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.
при секретаре Костереве Д.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело апелляционной жалобе Аношиной Н.В., Жиляевой Т.А., Кругововой В.И., Таракиной С.Г. и Щербенкова Л.С. на решение Орловского областного суда от 4 мая 2018 года, которым отказано в удовлетворении их административного иска об оспаривании Положения "О порядке назначения, пересчета, выплаты и доставки пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Урицкого района Орловской области", утвержденного решением Урицкого районного Совета народных депутатов Орловской области от 15 июня 2017 года N 59/11-5РС.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения Жиляевой Т.А. и Щербенкова Л.С., а также представителя административных истцов Демиденко А.Ю., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением Урицкого районного Совета народных депутатов Орловской области от 15 июня 2017 года N 59/11-5РС утверждено Положение "О порядке назначения, пересчета, выплаты и доставки пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Урицкого района Орловской области".
Согласно пункту 4.1 данного Положения муниципальным служащим назначается пенсия за выслугу лет при наличии стажа муниципальной службы не менее стажа, продолжительность которого для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению 1 к названному Положению в размере 45 процентов месячного денежного содержания муниципального служащего за вычетом страховой пенсии по старости (инвалидности), фиксированной выплаты к страховой пенсии и повышений фиксированной выплаты к страховой пенсии, установленных в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях", либо за вычетом пенсии за выслугу лет, назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семей", устанавливаемой в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях" для лиц, получающих пенсию за выслугу лет в соответствии с Законом Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семей". За каждый полный год стажа муниципальной службы сверх указанного стажа пенсия за выслугу лет увеличивается на 3 процента месячного денежного содержания. При этом общая сумма пенсии за выслугу лет и страховой пенсии по старости (инвалидности) либо общая сумма пенсии за выслугу лет и пенсии за выслугу лет, назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семей", и страховой пенсии по старости (за исключением фиксированной выплаты к страховой пенсии) не может превышать 75 процентов месячного денежного содержания муниципального служащего и не может быть ниже 1500 рублей.
Размер месячного денежного содержания, исходя из которого муниципальному служащему исчисляется пенсия за выслугу лет, не может превышать 0,7 должностного оклада (0,23 месячного денежного содержания), установленного муниципальному служащему в соответствующем периоде либо сохраненного в соответствующем периоде в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Согласно пункту 9.1 Положения "О порядке назначения, пересчета, выплаты и доставки пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Урицкого района Орловской области" настоящее Положение распространяет свое действие на правоотношения, возникшие до вступления в силу настоящего Положения.
Согласно пункту 9.2 этого же Положения размеры месячной доплаты, установленной гражданам, уволенным с муниципальной службы до 1 января 2008 года, и установленной в соответствии с Положением "О порядке назначения и выплаты месячной доплаты к государственной пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы Урицкого района", утвержденным решением Урицкого районного Совета народных депутатов от 27 января 2000 года, подлежат перерасчету с 1 июля 2017 года в соответствии с настоящим Положением. Для исчисления размера пенсии за выслугу лет указанным муниципальным служащим применяется подпункт 3 пункта 4.2 названного Положения.
Согласно пункту 9.3 Положения "О порядке назначения, пересчета, выплаты и доставки пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Урицкого района Орловской области" ранее назначенные пенсии за выслугу лет гражданам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы Урицкого района, и уволенным с муниципальной службы до 1 января 2007 года, подлежат перерасчету с 1 июля 2017 года в соответствии с настоящим Положением.
Согласно пункту 9.4 этого же Положения перерасчет пенсии за выслугу лет гражданам, указанным в пункте 9.2 и пункте 9.3 названного Положения, производится по нормам, предусмотренным настоящим Положением, без подачи ими заявлений и представления документов, подтверждающих право на указанную пенсию.
Аношина Н.В., Жиляева Т.А., Круговова В.И., Таракина С.Г. и Щербенков Л.С. обратились в Орловский областной суд с административным исковым заявлением о признании приведенных норм недействующими в части распространения своего действия на правоотношения, возникшие до вступления в силу данного Положения.
В обоснование своих требований заявители ссылались на то, что установленный оспариваемым Положением порядок расчета пенсии за выслугу лет муниципальным служащим не учитывает продолжительность стажа муниципальной службы и размер ежемесячного денежного содержания с учетом занимаемой должности, фактически предусматривает выплату данной пенсии всем ее получателям в фиксированном минимальном размере. По мнению заявителей, оспариваемое Положение ухудшает положение лиц, замещавших должности муниципальной службы, по сравнению с государственными гражданскими служащими Орловской области. Заявители полагали, что оспариваемое Положение в нарушение действующего законодательства применено к ранее возникшим правоотношениям, тем самым они лишены гарантированного права на получение пенсии за выслугу лет в размере, установленном Положением "О порядке назначения, пересчета, индексации и доставки пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Урицкого района", утвержденным решением Урицкого районного Совета народных депутатов от 5 июня 2008 N 130/20-3рс. Кроме этого, заявители утверждали, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушений требований законодательства о процедуре его принятия и официального опубликования.
Решением Орловского областного суда от 4 мая 2018 года в удовлетворении административного иска отказано.
В апелляционной жалобе Аношина Н.В., Жиляева Т.А., Круговова В.И., Таракина С.Г. и Щербенков Л.С. просят решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска.
Против удовлетворения апелляционной жалобы прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не установила и считает его правильным.
Социальная защита, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, согласно пунктам "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Пунктом 12 части 1 статьи 11 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" предусмотрено, что муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Федеральный законодатель, предусматривая соотносительность основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу Российской Федерации, взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации (пункт 6 статьи 5 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации") и гарантируя в связи с этим муниципальному служащему право на пенсионное обеспечение, в том числе право на пенсионное обеспечение за выслугу лет (пункт 12 части 1 статьи 11, пункт 5 части 1 статьи 23 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации"), одновременно относит определение условий и порядка пенсионного обеспечения за выслугу лет к компетенции органов местного самоуправления.
Условия предоставления права на пенсию муниципальным служащим (пункт 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации"), размер государственной пенсии муниципального служащего (часть 2 статьи 24 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации"), дополнительные гарантии муниципальным служащим (часть 3 статьи 23 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации") обеспечиваются за счет средств местных бюджетов на основании законов, иных нормативных актов субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления.
При этом государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации, муниципальные служащие имеют право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" либо досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", при наличии стажа государственной гражданской службы, стажа муниципальной службы, минимальная продолжительность которых для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению к Федеральному закону "О страховых пенсиях".
Частью 6 статьи 2 Федерального закона "О страховых пенсиях" предусмотрено, что отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов и средств организаций, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и актами организаций.
При рассмотрении вопроса о природе пенсии за выслугу лет или ежемесячной доплаты к пенсии государственным служащим субъектов Российской Федерации и о допустимости уменьшения субъектами Российской Федерации размера такого рода выплат, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что предоставляемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации пенсии за выслугу лет (доплаты к пенсии) - при наличии у государственного служащего определенного стажа государственной службы (выслуги лет) - являются дополнительным, помимо назначаемой на общих основаниях пенсии, обеспечением бывших государственных служащих субъектов Российской Федерации, в силу чего при изменении правил исчисления таких дополнительных выплат и их размера, право на получение пенсии в установленных законом случаях не нарушается.
Обладая достаточно широкой дискрецией в указанной сфере, законодатель субъекта Российской Федерации при изменении правового регулирования не может действовать произвольно и должен, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов субъекта Российской Федерации, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, что предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм (определения от 1 декабря 1999 года N 189-О, от 11 мая 2006 года N 88-О, от 3 апреля 2007 года N 332-О-П, от 15 января 2008 года N 107-О-О, от 2 апреля 2009 года N 473-О-О, от 3 февраля 2010 года N 150-О-О, от 16 января 2018 года N 6-О).
Из изложенного следует, что органы местного самоуправления вправе не только вводить, но и изменять порядок и условия предоставления за счет средств местного бюджета, лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы, пенсии за выслугу лет, установленной к страховой пенсии, в том числе корректировать правила назначения пенсии за выслугу лет и ее расчета.
Согласно пункту 12 части 1 статьи 10 Закона Орловской области от 9 января 2008 года N 736-ОЗ "О муниципальной службе в Орловской области", муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации и настоящим законом.
Частями 2 и 3 статьи 23 этого же закона Орловской области предусмотрено, что определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом Орловской области соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы Орловской области. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего Орловской области по соответствующей должности государственной гражданской службы Орловской области.
Условия предоставления права на пенсию муниципальным служащим за счет средств органов местного самоуправления определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
В соответствии с частью 4 статьи 15 Закона Орловской области от 4 июня 2012 года N 1350-ОЗ "О регулировании отдельных правоотношений в сфере государственной гражданской службы Орловской области" гражданским служащим назначается пенсия за выслугу лет при наличии стажа государственной гражданской службы Российской Федерации не менее стажа, продолжительность которого для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению к Федеральному закону "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" в размере 45 процентов месячного денежного содержания гражданского служащего за вычетом страховой пенсии по старости (инвалидности), фиксированной выплаты к страховой пенсии и повышений фиксированной выплаты к страховой пенсии, установленных в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях". За каждый полный год стажа государственной гражданской службы Российской Федерации сверх указанного стажа пенсия за выслугу лет увеличивается на 3 процента месячного денежного содержания. При этом общая сумма пенсии за выслугу лет и страховой пенсии по старости (инвалидности) не может превышать 75 процентов месячного денежного содержания гражданского служащего.
Содержание оспариваемого Положения "О порядке назначения, пересчета, выплаты и доставки пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Урицкого района Орловской области", отдельные положения которого оспариваются административными истцами, позволяет сделать выводы о том, что установление, выплаты и перерасчет пенсии за выслугу лет в Урицком районе Орловской области не являются произвольными и производятся в соответствии с действующим законодательством с учетом социально-экономического положения и возможностей бюджета муниципального района; при подсчете пенсии за выслугу лет учитываются должностной оклад и стаж муниципальной службы каждого получателя муниципальной пенсии, предельный индекс при определении размера месячного денежного содержания установлен с учетом бюджетных возможностей.
Так, пунктом 4.1 (в оспариваемой части) предусмотрен порядок определения размера пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Урицкого района Орловской области, в соответствии с которым общая сумма пенсии за выслугу лет и страховой пенсии по старости (инвалидности) не может превышать 75 процентов месячного денежного содержания муниципального служащего и не может быть ниже 1500 рублей.
Размер месячного денежного содержания, исходя из которого муниципальному служащему исчисляется пенсия за выслугу лет, не может превышать 0,7 должностного оклада (0,23 месячного денежного содержания), установленного муниципальному служащему в соответствующем периоде в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В пункте 9.1 оспариваемого Положения предусмотрено, что оно распространяет свое действие на правоотношения, возникшие до его вступления в силу, а согласно пунктам 9.3 и 9.4 этого же Положения ранее назначенные пенсии за выслугу лет гражданам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы Урицкого района, и уволенным до 1 января 2017 года, подлежат перерасчету с 1 июля 2017 года в соответствии с настоящим Положением без подачи ими заявлений и представления документов, подтверждающих право на указанную пенсию.
Поскольку указанные объективные критерии установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет в Урицком районе Орловской области согласуются с правовой природой дополнительного материального обеспечения, реализуемого в рамках пенсионных отношений, предполагающих предоставление денежных выплат в целях компенсации утраченного заработка (дохода) в связи с наступлением нетрудоспособности вследствие старости (достижения определенного возраста) или инвалидности, они не могут рассматриваться как противоречащие требованиям Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", Закона Орловской области "О муниципальной службе в Орловской области" и Закона Орловской области "О регулировании отдельных правоотношений в сфере государственной гражданской службы Орловской области".
Обоснованными являются и суждения суда первой инстанции относительно того, что принятие оспариваемого Положения обусловлено тем, что муниципалитет в силу состояния районного бюджета был вынужден прибегнуть к уменьшению своих расходных обязательств, так как на протяжении ряда лет увеличился как дефицит бюджета, так и кредиторская задолженность, в целом бюджет района является дотационным (собственные доходы составляют 30 процентов; 70 процентов поступает из бюджета Орловской области).
Действия администрации района направлены на минимизацию расходов; помимо принятия оспариваемого нормативного правового акта, имели место сокращение численности аппарата управления района и работников муниципальных учреждений, реорганизация предприятий, сокращение рабочего времени.
Оспариваемые пункты 9.1 - 9.4 Положения, предусматривающие распространение действия Положения на правоотношения, возникшие до его вступления в силу, касающиеся ранее назначенных пенсий за выслугу лет, не свидетельствуют о нарушении прав административных истцов, поскольку данные правоотношения носят длящийся характер, направлены на обеспечение равенства муниципальных служащих данного муниципального образования независимо от момента назначения им указанной пенсии.
Доводы апелляционной жалобы относительно нарушения процедуры принятия и опубликования оспариваемого Положения, его подписания неуполномоченным лицом, являлись предметом рассмотрения суда первой инстанции и обоснованно признаны несостоятельными.
Отклоняя доводы административных истцов, суд первой инстанции, проверив в соответствии с Уставом Урицкого района Орловской области, Регламентом Урицкого районного Совета народных депутатов полномочия органа на принятие нормативного правового акта и полномочия лица, его подписавшего, правила введения в действие, в том числе, и порядок опубликования, обоснованно пришел к выводу, что оспариваемое Положение принято уполномоченным органом, правомочным составом депутатов, подписано уполномоченным лицом, соблюден порядок опубликования.
В соответствии с пунктом 13 статьи 24 Устава Урицкого района Орловской области в случае отсутствия председателя районного Совета или невозможности выполнения им обязанностей его обязанности выполняет заместитель председателя районного Совета народных депутатов; согласно протоколу заседания Урицкого районного Совета народных депутатов Орловской области от 15 июня 2017 года в нем приняло участие 12 из 15 депутатов, при наличии кворума не менее 50 процентов; в соответствии с положениями статьи 52 Устава принятое решение опубликовано в течение 7 дней в районной газете "Новая жизнь" (опубликовано 16 июня 2017 года, N 24).
Таким образом, обжалуемое решение Орловского областного суда является законным и обоснованным. Оснований для отмены данного решения суда по доводам апелляционной жалобы не имеется, поскольку данные доводы основаны на неверном истолковании норм материального права, повторяют позицию административных истцов в суде первой инстанции, проверялись судом и получили правильную оценку в решении.
На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Орловского областного суда от 4 мая 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Аношиной Н.В., Жиляевой Т.А., Кругововой В.И., Таракиной С.Г. и Щербенкова Л.С. - без удовлетворения.