ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 16 мая 2018 г. N 81-АПГ18-5
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Никифорова С.Б. и Нефедова О.Н.
при секретаре Холодцовой Ю.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Заздравных Александра Ивановича о признании не действующим в части Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена и предоставленные в аренду без торгов, сроков и условий ее уплаты, утвержденного постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области от 5 февраля 2010 г. N 47,
по апелляционным жалобам Заздравных Александра Ивановича, Коллегии Администрации Кемеровской области на решение Кемеровского областного суда от 17 января 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя Коллегии Администрации Кемеровской области Рубан Ю.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы Коллегии Администрации Кемеровской области, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит изменению по доводам жалобы административного истца, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Заздравных А.И. обратился в Кемеровский областной суд с уточненным в ходе судебного разбирательства административным исковым заявлением о признании не действующим с 1 января 2016 г. пункта 2.5 Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена и предоставленные в аренду без торгов, сроков и условий ее уплаты (далее также - Порядок), утвержденного постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области от 5 февраля 2010 г. N 47 (далее также - Постановление N 47), действовавшего в период с 1 января 2015 г. по 31 июля 2016 г. в редакциях постановлений Коллегии Администрации Кемеровской области от 20 августа 2015 г. N 269, 29 апреля 2016 г. N 168, 7 июля 2016 г. N 277, в части включения в формулу расчета арендной платы за земельные участки произведения коэффициентов, учитывающих уровень инфляции, без учета даты определения и даты начала применения кадастровой стоимости земельных участков, исходя из которой определяется размер арендной платы за использование земельных участков.
В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является арендатором земельного участка, расположенного в г. Осинники Кемеровской области, на котором находятся принадлежащие ему на праве собственности складские помещения.
Для расчета арендной платы использовался коэффициент, учитывающий уровень инфляции (Ки), установленный пунктом 2.5 Порядка, в виде произведения коэффициентов, отражающих уровень инфляции, утвержденных постановлениями Коллегии Администрации Кемеровской области на 2010, 2011, 2012 и последующие годы. При расчете арендной платы за 2016 г. без учета введения в действие с 1 января 2016 г. новой кадастровой стоимости указанного земельного участка применен коэффициент, отражающий уровень инфляции, в размере 1,6694 (произведение коэффициентов за 2010, 2011, 2012 и последующие годы), что привело к необоснованному увеличению арендных платежей.
По мнению административного истца, применение к расчету арендной платы за 2016 г. произведения коэффициентов, учитывающих уровень инфляции, установленных для предыдущей кадастровой (базовой) стоимости земельного участка за 2009 г., не имеет экономического обоснования, носит произвольный характер и не соответствует принципу экономической обоснованности определения арендной платы, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее также - Постановление Правительства РФ N 582).
Решением Кемеровского областного суда от 17 января 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено: пункт 2.5 Порядка (в редакциях постановлений Коллегии Администрации Кемеровской области от 20 августа 2015 г. N 269, 29 апреля 2016 г. N 168, 7 июля 2016 г. N 277) признан не действующим со дня вступления в законную силу решения суда в части применения в формуле определения годовой арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Кемеровской области, передаваемые в аренду гражданам, индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, произведения коэффициентов, учитывающих уровень инфляции, установленных постановлениями Коллегии Администрации Кемеровской области на 2010, 2011, 2012 и последующие годы, в той мере, в которой указанная норма позволяет применять коэффициенты, отражающие уровень инфляции, без учета даты определения и даты начала применения кадастровой стоимости земельных участков, на основании которой определяется размер арендной платы за использование данных земельных участков.
В апелляционной жалобе Заздравных А.И. просит изменить решение суда в части определения момента, с которого нормативный правовой акт признан недействующим, и признать пункт 2.5 Порядка в оспариваемой части не действующим с 1 января 2016 г. В обоснование указывает на то, что суд, признав указанную норму не действующей со дня вступления в законную силу решения суда, не устранил нарушение прав административного истца.
В апелляционной жалобе Коллегия Администрации Кемеровской области, ссылаясь на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, и несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, просит решение суда первой инстанции отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование указывает, что проект Постановления N 47 был разработан с учетом установленных Постановлением Правительства РФ N 582 принципов определения арендной платы. Определяя методику расчета арендной платы и устанавливая соответствующие коэффициенты инфляции, принимались во внимание в том числе интересы органа местного самоуправления, для которого соответствующие платежи являются бюджетообразующими.
Коэффициент инфляции представляет собой неотъемлемый элемент ценообразования арендной платы и подлежит применению вне зависимости от изменения кадастровой стоимости земельных участков. Коэффициент инфляции является самостоятельной величиной, а не процентным соотношением от кадастровой стоимости, применение его, а равно и как произведения коэффициентов, возможно вне зависимости от даты определения кадастровой стоимости земельных участков.
В подтверждение законности установления оспариваемого коэффициента инфляции предоставлено обоснование к проекту Постановления N 47. Согласно обоснованию возможность применения названного коэффициента обусловлена периодичностью кадастровой оценки и статичностью величины кадастровой стоимости в течение 5 лет. Судом не дана оценка тому обстоятельству, что кадастровая стоимость земельных участков в Кемеровской области определялась по состоянию на 1 августа 2014 г. и, соответственно, не могла учитывать инфляционные процессы за указанный период.
Также Коллегия Администрации Кемеровской области в жалобе ссылается на то, что обязательность применения коэффициента инфляции установлена непосредственно в Постановлении Правительства РФ N 582, согласно которому при заключении договора аренды земельного участка арендная плата ежегодно, но не ранее чем через год после заключения договора аренды, изменяется в одностороннем порядке арендодателем на размер уровня инфляции. Письмом Министерства экономического развития Российской Федерации от 19 августа 2010 г. N Д23-3265 субъектам Российской Федерации прямо рекомендовано применять коэффициент инфляции при определении арендной платы на основе кадастровой стоимости земельных участков.
В представленном отзыве администрация Осинниковского городского округа полагает жалобу Коллегии Администрации Кемеровской области подлежащей удовлетворению.
Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
Согласно пункту 1 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.
В силу действовавшего до 1 марта 2015 г. пункта 3 статьи 65 ЗК РФ порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Пунктом 3 статьи 39.7 ЗК РФ установлено, что порядок определения размера арендной платы в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
На территории Кемеровской области отношения по определению арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, регулируется постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области от 5 февраля 2010 г. N 47 "Об утверждении Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена и предоставленные в аренду без торгов, сроков и условий ее уплаты".
Согласно пункту 2.5 Порядка в редакции, действовавшей до внесения в него изменений постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области от 5 июня 2017 г. N 271, в отношении земельных участков, не указанных в пункте 2.2 данного Порядка, размер годовой арендной платы за земельный участок, за исключением случаев, когда право на заключение договора аренды земельного участка приобретено на торгах (конкурсах, аукционах), определяется как произведение показателя кадастровой стоимости земельного участка (КС) на следующие коэффициенты: коэффициент, учитывающий вид использования земельного участка (Кв), коэффициент, учитывающий особые условия использования земельного участка (Ку), коэффициент, учитывающий особые категории арендаторов (Кк), произведение коэффициентов, учитывающих уровень инфляции, установленных постановлениями Коллегии Администрации Кемеровской области на каждый год (Ки), коэффициент, применяемый для расчета арендной платы за земельные участки, используемые субъектами малого и среднего предпринимательства, подпадающими под категории, установленные статьей 4 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (Кп), коэффициент перехода, используемый в случаях, предусмотренных пунктом 2.9 Порядка (Кпр).
Коэффициент Ки определяется как произведение коэффициентов Ки2010, Ки2011, Ки2012, КИN, учитывающих уровень инфляции, установленных постановлениями Коллегии Администрации Кемеровской области на 2010, 2011, 2012 и последующие годы.
Оспариваемый нормативный правовой акт принят Коллегией Правительства Кемеровской области в пределах ее полномочий с соблюдением установленного порядка, формы принятия и порядка опубликования.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Заздравных А.И. является арендатором расположенного в городе < ... > < ... > области земельного участка с кадастровым номером < ... > , на котором находятся принадлежащие ему на праве собственности складские помещения.
Обращаясь в суд с административным исковым заявлением об оспаривании Порядка в части установления пунктом 2.5 коэффициентов, учитывающих уровень инфляции начиная с 2010 г., в качестве основания административный истец указал, что после начала применения с 1 января 2016 г. кадастровой стоимости участка, определенной по состоянию на 1 августа 2014 г. и утвержденной решением комитета по управлению государственным имуществом Кемеровской области от 25 ноября 2015 г. N 4-2/3904, применение коэффициентов инфляции до 2016 г. является неправомерным.
Суд первой инстанции, установив, что применение коэффициентов, отражающих уровень инфляции, без учета даты определения и даты начала применения кадастровой стоимости земельных участков, на основании которой определяется размер арендной платы, нарушает принцип экономической обоснованности, пришел к правомерному выводу о наличии оснований для удовлетворения административного искового заявления.
Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.
Согласно статье 39.7 ЗК РФ размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.
Правительством Российской Федерации принято постановление от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации".
Указанным нормативным правовым актом предусмотрено, что размер арендной платы определяется в том числе исходя из принципа экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка, с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 11 мая 2004 г. N 209-О, при отсутствии единых правил орган местного самоуправления обязан осуществлять дифференциацию ставок земельного налога, который имеет сходную с арендной платой правовую природу в силу положений статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации, не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, то есть, основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих в том числе на уровень доходности земельного участка по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории. С учетом схожести правового регулирования данная позиция применяется и к вопросам установления базовых ставок арендной платы за землю, находящуюся в муниципальной, государственной собственности или в отношении которой государственная собственность не разграничена.
Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.
К основным принципам определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, Постановлением Правительства РФ N 582 отнесен также принцип предельно допустимой простоты расчета арендной платы, в соответствии с которым предусматривается возможность определения арендной платы на основании кадастровой стоимости.
Согласно статье 3 Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" под кадастровой стоимостью понимается стоимость, установленная в результате проведения государственной кадастровой оценки или в результате рассмотрения споров о результатах определения кадастровой стоимости.
В соответствии с пунктом 1.2 Методических указаний о государственной кадастровой оценке, утвержденных приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 7 июня 2016 г. N 358, кадастровая стоимость объекта недвижимости определяется для целей, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в том числе для налогообложения, на основе рыночной и иной информации, связанной с экономическими характеристиками его использования, без учета иных, кроме права собственности, имущественных прав на данный объект. Кадастровая стоимость представляет собой наиболее вероятную цену объекта недвижимости, по которой он может быть приобретен исходя из возможности продолжения фактического вида его использования независимо от ограничений на распоряжение этим объектом.
В связи с этим суд первой инстанции правильно указал, что применение оспариваемых коэффициентов, отражающих уровень инфляции, без учета актуализации кадастровой стоимости земельных участков, то есть изменения экономической характеристики земельных участков, является нарушением принципа экономической обоснованности.
В подтверждение правомерности установления оспариваемого коэффициента инфляции (Ки) административным ответчиком предоставлено Обоснование применения коэффициентов инфляции к проекту Постановления N 47, согласно которому возможность применения коэффициентов инфляции обусловлена периодичностью кадастровой оценки земельных участков и статичностью величины кадастровой стоимости в течение 5 лет. Влияние происходящих в экономике инфляционных процессов на вид деятельности арендатора влечет повышение цен на товары и услуги, что приводит к необходимости учета при расчете арендной платы цен, складывающихся на рынке.
Таким образом, само обоснование фактически обусловливает необходимость актуализации на очередной год базовой величины (кадастровой стоимости) посредством учета инфляционных процессов. При этом средствами актуализации могут являться только такие индексы, которые учитывают соответствующие инфляционные процессы, возникшие после установления кадастровой стоимости. Иное толкование предоставленного обоснования не представляется возможным.
Подтверждением правильности выводов суда первой инстанции является факт внесения Коллегией Администрации Кемеровской области постановлением от 5 июня 2017 г. N 271 изменений в пункт 2.5 Порядка, согласно которым при определении размера годовой арендной платы за земельные участки из земель населенных пунктов (то есть участков, в отношении которых была утверждена новая кадастровая стоимость решением комитета по управлению государственным имуществом Кемеровской области от 25 ноября 2015 г. N 4-2/3904) применяются коэффициенты, учитывающие уровень инфляции, установленные постановлениями Коллегии Администрации Кемеровской области на 2017 и последующие годы.
Доводы апелляционной жалобы о том, что обязательность применения коэффициента инфляции установлена Правилами определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства РФ N 582 (далее также - Правила), не могут служить основанием для отмены решения.
В силу разграничения компетенции Правительство Российской Федерации уполномочено устанавливать порядок определения размера арендной платы лишь в отношении земель, находящихся в федеральной собственности. Следовательно, утвержденные Постановлением Правительства РФ N 582 указанные Правила подлежат применению только к земельным участкам, находящимся в собственности Российской Федерации.
Действие Правил не распространяется на отношения, связанные с использованием земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также земель, государственная собственность на которые не разграничена.
При этом согласно пунктам 8, 9 Правил в рамках существующего правового механизма регулирования арендной платы за земельные участки ее изменение может производиться в связи с изменением уровня инфляции, установленного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (пункт 8), и в связи с изменением кадастровой стоимости земельного участка (пункт 9). Причем в последнем случае, исходя из содержания данного пункта, изменение уровня инфляции не учитывается в году, следующем за годом, в котором произошло изменение кадастровой стоимости земельного участка.
Иными словами, приведенные нормы также не предполагают возможности применения к кадастровой стоимости индексов инфляции за периоды до ее утверждения.
В силу изложенного довод жалобы о том, что применение коэффициентов инфляции возможно вне зависимости от даты определения кадастровой стоимости земельных участков, основан на ошибочном толковании норм материального права.
С учетом установленных обстоятельств суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания нормативного правового акта в его оспариваемой части недействующим. Вместе с тем Судебная коллегия полагает неправомерным признание судом оспариваемого решения не действующим со дня вступления в силу судебного постановления.
Утрата силы нормативного правового акта или его части означает невозможность его применения на будущее время.
Согласно статье 216 КАС РФ в случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты.
Оценивая факт утраты силы правовой нормой в редакции, оспариваемой административным истцом, суд пришел к правильному выводу, что производство по делу не подлежит прекращению, поскольку утратившая силу редакция нормативного правового акта затрагивает права и законные интересы Заздравных А.И. в связи с наличием судебного спора о взыскании с него задолженности по арендной плате за период с 1 января 2015 г. по 31 июля 2016 г.
В то же время, указывая в резолютивной части, что оспариваемое положение подлежит признанию не действующим со дня вступления в силу решения, суд устанавливает невозможность применения нормы, которая уже не может применяться в связи с утратой силы ввиду изменения самим органом, принявшим нормативный акт.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Учитывая, что положение Порядка в оспариваемой редакции подлежит применению в рассматриваемом в арбитражном суде деле по предъявленному к Заздравных А.И. иску о взыскании с него задолженности по арендной плате, Судебная коллегия полагает необходимым признать указанное положение не действующим с даты, когда его применение вошло в противоречие с нормативными правовыми актами, имеющими большую силу, в рассматриваемом случае - с даты применения новой кадастровой стоимости земельного участка, то есть с 1 января 2016 г.
В противном случае не будут достигнуты цели судебной защиты нарушенных прав административного истца при обоснованности заявленного им административного иска.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Кемеровского областного суда от 17 января 2018 г. изменить.
Признать не действующим с 1 января 2016 г. пункт 2.5 Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена и предоставленные в аренду без торгов, сроков и условий ее уплаты, утвержденного постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области от 5 февраля 2010 г. N 47, в редакции до внесения в него изменений постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области от 5 июня 2017 г. N 271, в части применения в формуле определения годовой арендной платы за земельный участок произведения коэффициентов, учитывающих уровень инфляции, установленных постановлениями Коллегии Администрации Кемеровской области на 2010, 2011, 2012 и последующие годы, в той мере, в какой данная норма допускает применение коэффициентов, отражающих уровень инфляции, без учета даты определения и даты начала применения кадастровой стоимости земельных участков, на основании которой определяется размер арендной платы.
В остальной части решение оставить без изменения, апелляционную жалобу Коллегии Администрации Кемеровской области - без удовлетворения.