ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 16 января 2018 г. N 46-АПГ17-28
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Детский спортивно-оздоровительный лагерь "Гольфстрим ТТ" о признании не действующим в части постановления Правительства Самарской области от 10 сентября 2015 г. N 569 "О внесении изменений в постановление Правительства Самарской области от 06.08.2008 N 308 "Об утверждении Порядка определения размера арендной платы, условий и сроков ее внесения за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории Самарской области"
по апелляционным жалобам Правительства Самарской области, Министерства имущественных отношений Самарской области, администрации городского округа Тольятти на решение Самарского областного суда от 24 августа 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей Министерства имущественных отношений Самарской области - Вирт О.И., администрации городского округа Тольятти - Гирфановой Л.А., поддержавших доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением Правительства Самарской области от 6 августа 2008 г. N 308 (далее также - Постановление N 308) утвержден Порядок определения размера арендной платы, условий и сроков ее внесения за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории Самарской области.
Постановлением Правительства Самарской области от 10 сентября 2015 г. N 569 (далее также - Постановление N 569), опубликованным 15 сентября 2015 г. в газете "Волжская коммуна", N 240, в Постановление N 308 внесены изменения, в том числе относительно названия нормативного правового акта. Утвержденный Постановлением N 308 Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, находящиеся на территории Самарской области и предоставленные в аренду без торгов, дополнен пунктом 3.2, согласно которому при переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков годовой размер арендной платы устанавливается в размере двух процентов кадастровой стоимости арендуемых земельных участков (абзац двадцать первый пункта 1 Постановления N 569).
Согласно пункту 4 Постановления N 569 абзац двадцать первый пункта 1 данного постановления вступает в силу со дня официального опубликования и распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 1 марта 2015 г.; размер арендной платы по договорам аренды земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, заключенным до 1 марта 2015 г., подлежит пересчету с 1 марта 2015 г. в соответствии с положениями абзацев с первого по пятнадцатый, с двадцатого по двадцать девятый пункта 1 данного постановления.
Общество с ограниченной ответственностью "Детский спортивно-оздоровительный лагерь "Гольфстрим ТТ" (далее также - Общество, ООО "Детский спортивно-оздоровительный лагерь "Гольфстрим ТТ") на основании договора аренды от 17 августа 2009 г. N 2008, заключенного с мэрией городского округа Тольятти (в настоящее время администрация городского округа Тольятти) в порядке переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, являющееся арендатором земельного участка с кадастровым номером 63:09:0305025:541, расположенного по адресу: Самарская обл., город Тольятти, зона отдыха Центрального района, предназначенного для дальнейшей эксплуатации водно-моторного клуба, обратилось в Самарский областной суд с уточненным административным исковым заявлением о признании абзаца двадцать первого пункта 1 и пункта 4 Постановления N 569 не действующими со дня принятия.
Требования мотивированы тем, что оспариваемые изменения привели к возникновению у Общества задолженности по арендной плате за прошедший период и ее доначислению в размере более 1 000 000 рублей, а также к увеличению размера арендной платы более чем в 10 раз по сравнению с другими лицами, использующими земельные участки с тем же видом разрешенного использования, которым ранее в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки не предоставлялись, что противоречит принципам предсказуемости расчета арендной платы и недопущения ухудшения экономического состояния землепользователей и землевладельцев при переоформлении ими прав на земельные участки, закрепленным в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее также - Постановление Правительства Российской Федерации N 582), а также статьям 4, 422 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее также - ГК РФ).
Решением Самарского областного суда от 24 августа 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено частично.
В апелляционных жалобах Правительство Самарской области, Министерство имущественных отношений Самарской области и администрация городского округа Тольятти просят решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленных требований отказать.
В обоснование своих доводов указывают, что согласно введенным в действие с 1 марта 2015 г. в пункт 2 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее также - Закон N 137-ФЗ) изменениям в случае переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков годовой размер арендной платы устанавливается в пределах двух процентов кадастровой стоимости арендуемых земельных участков. При этом каких-либо ограничений в пределах установленного данной нормой закона размера арендной платы не предусмотрено, ссылок на Постановление Правительства Российской Федерации N 582 данный федеральный закон также не содержит.
В случае, если установленный оспариваемыми положениями максимальный размер арендной платы - 2 процента от кадастровой стоимости земельного участка - превысит двукратную ставку земельного налога, органы, уполномоченные на распоряжение земельными участками, не лишены права определить размер арендной платы с учетом принципа недопущения ухудшения экономического состояния землепользователей и землевладельцев при переоформлении ими права постоянного (бессрочного) пользования на земельные участки.
Не соглашаются заявители с выводом суда о том, что при принятии оспариваемого в части Постановления N 569 не соблюден принцип экономической обоснованности, закрепленный в Постановлении Правительства Российской Федерации N 582. Принцип экономической обоснованности реализован в рассматриваемом случае путем определения ограниченного перечня видов деятельности, при которых двукратная ставка земельного налога составляет менее 2 процентов от кадастровой стоимости, и путем проведения процедуры оценки регулирующего воздействия в отношении проекта оспариваемого нормативного правового акта.
Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, и ООО "Детский спортивно-оздоровительный лагерь "Гольфстрим ТТ" представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.
Постановлением Правительства Самарской области от 10 сентября 2015 г. N 569 в постановление Правительства Самарской области от 6 августа 2008 г. N 308 "Об утверждении Порядка определения размера арендной платы, условий и сроков ее внесения за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории Самарской области" внесены изменения.
Наименование Постановления N 308 изложено в новой редакции: "Об утверждении Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, находящиеся на территории Самарской области и предоставленные в аренду без торгов".
Пункт 3 утвержденного Постановлением N 308 Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, находящиеся на территории Самарской области и предоставленные в аренду без торгов (далее также - Порядок), изложен в следующей редакции: "3. Определение размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории Самарской области, для целей, не связанных со строительством, осуществляется в соответствии с методикой определения размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории Самарской области и предоставляемых для целей, не связанных со строительством, содержащейся в приложении 1 к настоящему Порядку (далее - Методика)".
Порядок также дополнен пунктами 3.1 - 3.4.
Согласно вновь введенному пункту 3.2 при переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков годовой размер арендной платы устанавливается в размере:
двух процентов кадастровой стоимости арендуемых земельных участков (положение введено абзацем двадцать первым пункта 1 Постановления N 569);
трех десятых процента кадастровой стоимости арендуемых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения;
полутора процентов кадастровой стоимости арендуемых земельных участков, изъятых из оборота или ограниченных в обороте.
Приложение 1 "Методика определения размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории Самарской области и предоставляемых для целей, не связанных со строительством" к Порядку изложено в новой редакции, в соответствии с которой размер арендной платы в год за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, находящиеся на территории Самарской области и предоставляемые для целей, не связанных со строительством, рассчитывается по формуле:
Ап = Скад x Кв x Ки,
где Ап - размер арендной платы за земельный участок в год;
Скад - кадастровая стоимость земельного участка по состоянию на 1 января расчетного года;
Кв - коэффициент вида использования земельного участка, утверждаемый правовым актом представительного органа муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением;
Ки - коэффициент инфляции расчетного года, определяемый исходя из максимального уровня инфляции (потребительских цен), устанавливаемого в рамках прогноза социально-экономического развития Самарской области.
Пунктом 4 Постановления N 569 предусмотрено, что оно вступает в силу с 1 января 2016 г., за исключением абзацев с первого по пятнадцатый, с двадцатого по двадцать девятый пункта 1, которые вступают в силу со дня официального опубликования и распространяют свое действие на правоотношения, возникшие с 1 марта 2015 г. Размер арендной платы по договорам аренды земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, заключенным до 1 марта 2015 г., подлежит пересчету с 1 марта 2015 г. в соответствии с положениями абзацев с первого по пятнадцатый, с двадцатого по двадцать девятый пункта 1 данного постановления.
Оспариваемый нормативный правовой акт, опубликованный 15 сентября 2015 г., принят Правительством Самарской области в пределах его полномочий с соблюдением установленного порядка и формы принятия и по этим основаниям не оспаривается.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, ООО "Детский спортивно-оздоровительный лагерь "Гольфстрим ТТ" на основании заключенного с мэрией городского округа Тольятти договора от 17 августа 2009 г. N 2008 является арендатором земельного участка с кадастровым номером 63:09:0305025:541, расположенного по адресу: Самарская обл., город Тольятти, зона отдыха Центрального района, предназначенного для эксплуатации водно-моторного клуба.
В соответствии с пунктом 2.1 договора размер арендной платы определяется посредством умножения размера арендной платы за единицу площади земельного участка в год на площадь земельного участка.
Пунктом 2.2 договора установлено, что размер арендной платы за единицу площади земельного участка рассчитывается по формуле:
А = Скад x Ка x Кв x Кпр x Ки, где: Скад - удельный показатель кадастровой стоимости земельного участка; Ка - коэффициент категории арендатора; Кв - коэффициент вида использования земельного участка, утверждаемый правовым актом представительного органа муниципального образования; Кпр - коэффициент приближенности к культурно-административному центру муниципального образования, утверждаемый правовым актом представительного органа муниципального образования; Ки - коэффициент инфляции расчетного года, определяемый исходя из максимального уровня инфляции (потребительских цен), устанавливаемого в рамках прогноза социально-экономического развития Самарской области.
Указанный порядок определения размера арендной платы по договору соответствует приложению 1 "Методика определения размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории Самарской области и предоставляемых для целей, не связанных со строительством" к Порядку в редакции, действовавшей до внесения в него изменений Постановлением N 569.
Арендная плата вносится арендатором за каждый квартал не позднее 10 дня первого месяца квартала (пункт 2.3 договора аренды).
Пунктом 2.9 договора аренды предусмотрено право арендодателя изменить размер арендной платы в одностороннем порядке в случае изменения нормативных правовых актов Российской Федерации, Самарской области либо муниципальных правовых актов городского округа, регулирующих порядок исчисления размера арендной платы за землю.
Администрацией городского округа Тольятти с 1 марта 2015 г. арендная плата по заключенному с Обществом договору рассчитывается на основании пункта 3.2 Порядка в размере двух процентов кадастровой стоимости земельного участка.
Обращаясь в суд с административным исковым заявлением об оспаривании абзаца двадцать первого пункта 1 и пункта 4 Постановления N 569, в качестве оснований административный истец указал, что после вступления в силу этого постановления размер арендной платы с применением нового порядка расчета увеличился.
Суд первой инстанции, установив, что оспариваемые положения Постановления N 569 не соответствуют принципам определения арендной платы, установленным Постановлением Правительства Российской Федерации N 582, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для удовлетворения административного искового заявления.
В силу статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.
Согласно статье 39.7 ЗК РФ порядок определения размера арендной платы в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, устанавливается органом местного самоуправления.
Размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.
Правительством Российской Федерации принято постановление от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации".
Указанным нормативным правовым актом предусмотрено, что размер арендной платы определяется в том числе исходя из принципа экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 11 мая 2004 г. N 209-О, при отсутствии единых правил орган местного самоуправления обязан осуществлять дифференциацию ставок земельного налога, который имеет сходную с арендной платой правовую природу в силу положений статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации, не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, то есть основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих в том числе на уровень доходности земельного участка по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории. С учетом схожести правового регулирования данная позиция применяется и к вопросам установления базовых ставок арендной платы за землю, находящуюся в муниципальной, государственной собственности или в отношении которой государственная собственность не разграничена.
Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.
Таким образом, при принятии нормативного правового акта наряду с оценкой местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должны проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.
Соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным государственным или муниципальным органом должно быть доказано путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков, и документов, непосредственно подтверждающих проведение расчета величины базовой ставки.
Как усматривается из материалов дела, какое-либо обоснование установления ставки арендной платы при переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды в размере двух процентов кадастровой стоимости арендуемых земельных участков у административного ответчика отсутствует.
Сам по себе факт переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды не является тем экономическим фактором, который может влиять на величину арендной платы.
Ссылки Правительства Самарской области на приведение действовавшего Порядка в соответствие с изменениями, внесенными с 1 марта 2015 г. в Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", подлежат отклонению.
Согласно пункту 2 статьи 3 Закона N 137-ФЗ (в редакции Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ, действующей с 1 марта 2015 г.) в случае переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков годовой размер арендной платы устанавливается в пределах:
двух процентов кадастровой стоимости арендуемых земельных участков;
трех десятых процента кадастровой стоимости арендуемых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения;
полутора процентов кадастровой стоимости арендуемых земельных участков, изъятых из оборота или ограниченных в обороте.
Указанная норма, устанавливая возможный максимальный размер арендной платы за соответствующие земельные участки, не исключает необходимости обоснования выбора ставки в данных пределах.
Судебная коллегия полагает необходимым отметить, что до 1 марта 2015 г. пункт 2 статьи 3 Закона N 137-ФЗ также предусматривал установление пределов годового размера арендной платы (два процента кадастровой стоимости арендуемых земельных участков) при переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды.
При этом указанная норма устанавливает не порядок определения арендной платы для соответствующих земельных участков, а направлена на ограничение размера арендной платы для лиц, переоформляющих право постоянного (бессрочного) пользования на право аренды.
Наряду с принципом экономической обоснованности Постановлением Правительства Российской Федерации N 582 установлен принцип запрета необоснованных предпочтений, в соответствии с которым порядок расчета размера арендной платы за земельные участки, принадлежащие соответствующему публично-правовому образованию и отнесенные к одной категории земель, используемые или предназначенные для одних и тех же видов деятельности и предоставляемые по одним и тем же основаниям, не должен различаться.
Внесенными Постановлением N 569 изменениями для земельных участков, в отношении которых право постоянного (бессрочного) пользования переоформлено на право аренды, фактически установлено не льготное ограничение размера арендной платы согласно пункту 2 статьи 3 Закона N 137-ФЗ, а определен иной, отличный от предусмотренного основной методикой, порядок определения арендной платы, что противоречит приведенному выше принципу запрета необоснованных предпочтений.
Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о недопустимости установленного пунктом 4 оспариваемого нормативного правового акта распространения внесенных им изменений на прошлый период, поскольку это не соответствует как статье 11 Закона Самарской области от 7 июля 2000 г. N 28-ГД "О нормативных правовых актах Самарской области", так и утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации N 582 принципу предсказуемости расчета размера арендной платы, в соответствии с которым в нормативных правовых актах органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются порядок расчета арендной платы и случаи, в которых возможен пересмотр размера арендной платы в одностороннем порядке по требованию арендодателя.
Доводы, изложенные в апелляционных жалобах, Судебная коллегия находит несостоятельными, они аналогичны возражениям на административное исковое заявление, являлись предметом проверки и оценки судом первой инстанции, должным образом мотивированы в решении суда.
Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Основания для отмены в апелляционном порядке решения суда первой инстанции, в том числе на которые ссылаются административный ответчик и заинтересованные лица, отсутствуют.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Самарского областного суда от 24 августа 2017 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Правительства Самарской области, Министерства имущественных отношений Самарской области, администрации городского округа Тольятти - без удовлетворения.