ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 10 сентября 2018 г. N 85-АПГ18-8
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Зинченко И.Н. и Корчашкиной Т.Е.
при секретаре Горенко А.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционному представлению участвующего в административном деле прокурора на решение Калужского областного суда от 12 марта 2018 года, которым отказано в удовлетворении административного иска заместителя прокурора Калужской области об оспаривании отдельных положений Закона Калужской области от 30 декабря 2004 года N 13-ОЗ "О мерах социальной поддержки специалистов, работающих в сельской местности, а также специалистов, вышедших на пенсию" и Закона Калужской области от 1 ноября 2008 года N 476-ОЗ "О форме и порядке предоставления мер социальной поддержки граждан по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Калужской области".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., возражения против удовлетворения апелляционного представления представителей Законодательного Собрания Калужской области Пристяжнова П.В., губернатора и правительства Калужской области Романова Н.Г., министерства труда и социальной защиты Калужской области Аксенова А.С., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением Законодательного Собрания Калужской области от 23 декабря 2004 года N 35 принят и 30 декабря 2004 года губернатором Калужской области подписан Закон Калужской области N 13-ОЗ "О мерах социальной поддержки специалистов, проживающих и работающих в сельской местности". Законом Калужской области от 27 июня 2005 года N 92-ОЗ в названный ранее закон Калужской области внесены изменения и дополнения, названный закон Калужской области изложен в новой редакции.
Постановлением Законодательного Собрания Калужской области от 22 октября 2008 года N 1096 принят и 1 ноября 2008 года губернатором Калужской области подписан Закон Калужской области N 476-ОЗ "О форме и порядке предоставления мер социальной поддержки граждан по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Калужской области".
Законом Калужской области от 21 декабря 2016 года N 157-ОЗ в Закон Калужской области "О мерах социальной поддержки специалистов, работающих в сельской местности, а также специалистов, вышедших на пенсию" и Закон Калужской области "О форме и порядке предоставления мер социальной поддержки граждан по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Калужской области" внесены изменения. Данный закон Калужской области распространяется на правоотношения, возникающие с 1 апреля 2017 года.
Исходя из преамбулы Закона Калужской области "О мерах социальной поддержки специалистов, работающих в сельской местности, а также специалистов, вышедших на пенсию" (в редакции Закона Калужской области от 21 декабря 2016 года N 157-ОЗ), данный закон Калужской области устанавливает меры социальной поддержки специалистов в организациях, финансируемых из областного или местного бюджетов, работающих в сельской местности Калужской области, а также указанных специалистов и специалистов ведомственных организаций, вышедших на пенсию.
К категории специалистов, работающих в сельской местности, на которых распространяются меры социальной поддержки, установленные названным законом Калужской области, относятся: педагогические работники; медицинские и фармацевтические работники; социальные работники, занятые в государственном и (или) муниципальном секторе социального обслуживания; работники государственной системы социальных служб; работники культуры и искусства; специалисты государственной ветеринарной службы (статья 1).
Согласно статье 2 этого же закона Калужской области (в той же редакции) меры социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг предоставляются специалистам, указанным в статье 1 названного закона Калужской области, работающим в сельской местности, в виде ежемесячной денежной выплаты в размере 1 000 рублей, а в случае, если их доход превышает 1,5 величины прожиточного минимума на душу населения, установленного в Калужской области, - в размере 500 рублей.
В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Закона Калужской области "О мерах социальной поддержки специалистов, работающих в сельской местности, а также специалистов, вышедших на пенсию" (в редакции Закона Калужской области от 21 декабря 2016 года N 157-ОЗ) специалисты, указанные в статье 1 настоящего закона Калужской области, вышедшие на пенсию, а также специалисты ведомственных организаций, вышедшие на пенсию до 2005 года, которые проработали в сельской местности, поселках городского типа (рабочих поселках) не менее 10 лет, имеют право на меры социальной поддержки, указанные в статье 2 настоящего закона Калужской области, при условии, если на момент выхода на пенсию они относились к категории специалистов, указанных в статье 1 настоящего закона Калужской области.
Согласно пунктам 2 и 3 статьи 3 этого же закона Калужской области (в действующей редакции) меры социальной поддержки, указанные в статье 2 названного закона Калужской области, сохраняются в случае переезда указанных в пункте 1 настоящей статьи специалистов, вышедших на пенсию, на новое место жительства в сельскую местность, в поселок городского типа (рабочий поселок) и в случае изменения административно-территориального статуса сельского населенного пункта, поселка городского типа (рабочего поселка) в город.
Меры социальной поддержки, указанные в статье 2 названного закона Калужской области, сохраняются за членами семей умершего пенсионера из числа специалистов, указанных в статье 1 названного закона Калужской области, если на момент смерти пенсионера они пользовались этими мерами социальной поддержки и после смерти пенсионера получают пенсию, являющуюся для них единственным источником средств существования.
Законом Калужской области от 21 декабря 2016 года N 157-ОЗ пункт 3 статьи 3 Закона Калужской области "О мерах социальной поддержки специалистов, работающих в сельской местности, а также специалистов, вышедших на пенсию" (в прежней редакции) признан утратившим силу. Согласно данной норме (до ее признания утратившей силу) специалисты, вышедшие на пенсию, проработавшие в сельской местности, поселках городского типа (рабочих поселках) Калужской области не менее 10 лет, имели право на меры социальной поддержки, предусмотренные пунктом 1 настоящей статьи, при условии, что на момент выхода на пенсию они относились к категории специалистов, указанных в статье 1 названного закона Калужской области.
Исходя из пункта 1 статьи 1 Закона Калужской области "О форме и порядке предоставления мер социальной поддержки граждан по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Калужской области", меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг предоставляются гражданам в денежной форме путем компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг на основании и в размерах, определенных приведенными в настоящем пункте нормативными правовыми актами.
Согласно пункту 1.2 статьи 1 этого же закона Калужской области (в редакции Закона Калужской области от 21 декабря 2016 года N 157-ОЗ) меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг предоставляются гражданам в денежной форме в виде ежемесячной выплаты на основании и в размерах, определенных Законом Калужской области "О мерах социальной поддержки специалистов, работающих в сельской местности, а также специалистов, вышедших на пенсию".
В соответствии с пунктом 2 этой же статьи (в той же редакции) меры социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг предоставляются педагогическим работникам образовательных организаций Калужской области, муниципальных образовательных организаций, работающим в рабочих поселках (поселках городского типа), в виде ежемесячной денежной выплаты в размере 1000 рублей, а в случае, если их доход превышает 1,5 величины прожиточного минимума на душу населения, установленного в Калужской области, - в размере 500 рублей.
Финансирование расходов на предоставление мер социальной поддержки, указанных в пункте 2 статьи 1 Закона Калужской области "О форме и порядке предоставления мер социальной поддержки граждан по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Калужской области", педагогическим работникам образовательных организаций, работающим в рабочих поселках (поселках городского типа), осуществляется за счет предоставления субвенции местным бюджетам из областного бюджета (пункт 3 статьи 1 данного Закона Калужской области в редакции Закона Калужской области от 21 декабря 2016 года N 157-ОЗ).
Пунктом 4 этой же статьи предусмотрено, что действие названного закона Калужской области не распространяется на правоотношения, связанные с предоставлением мер социальной поддержки в части предоставления ежегодной денежной выплаты гражданам, проживающим в домах, не имеющих центрального отопления, для приобретения твердого топлива, кроме педагогических работников образовательных организаций, работающих в рабочих поселках (поселках городского типа).
Согласно пункту 5 этой же статьи порядок предоставления мер социальной поддержки граждан по оплате жилого помещения и коммунальных услуг устанавливается правительством Калужской области.
Заместитель прокурора Калужской области обратился в Калужский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующими с момента принятия следующих положений названных выше законов Калужской области:
статьи 2 и пункта 1 статьи 3 Закона Калужской области "О мерах социальной поддержки специалистов, работающих в сельской местности, а также специалистов, вышедших на пенсию", пункта 2 статьи 1 Закона Калужской области "О форме и порядке предоставления мер социальной поддержки граждан по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Калужской области" в части, устанавливающей в зависимости от уровня дохода фиксированный размер компенсации расходов по оплате за жилое помещение и коммунальные услуги 1000 рублей и 500 рублей работающим в сельской местности педагогическим, медицинским и фармацевтическим работникам, специалистам государственной ветеринарной службы, а также указанным специалистам, вышедшим на пенсию.
преамбулы, положений статей 2 и 3 Закона Калужской области "О мерах социальной поддержки специалистов, работающих в сельской местности, а также специалистов, вышедших на пенсию", положений статьи 1 Закона Калужской области "О форме и порядке предоставления мер социальной поддержки граждан по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Калужской области", исключивших из числа получателей мер социальной поддержки членов семьи педагогических работников сельской местности, вышедших на пенсию.
В обоснование своих требований заместитель прокурора Калужской области ссылался на противоречие оспариваемых законоположений требованиям части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Решением Калужского областного суда от 12 марта 2018 года в удовлетворении административного иска отказано.
В апелляционном представлении прокурор, участвующий в административном деле, просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска.
Относительно доводов апелляционного представления Законодательным Собранием Калужской области, губернатором Калужской области, министерством труда и социальной защиты Калужской области представлены письменные возражения.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционного представления и дополнения к нему, возражений против удовлетворения апелляционного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу.
В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
По смыслу приведенных конституционных положений социальная функция государства возлагается Конституцией Российской Федерации как на Российскую Федерацию, так и на каждый из субъектов Российской Федерации. Следовательно, органы государственной власти обоих территориальных уровней призваны совместно обеспечивать эффективные механизмы социальной защищенности граждан.
Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов субъектов Российской Федерации. Такие законы не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
При рассмотрении и разрешении настоящего административного дела суд первой инстанции правильно руководствовался положениями Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании", Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года N 5487-1, Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 года N 4979-1 "О ветеринарии", Федерального закона от 6 мая 2003 года N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" и исходил из того, что до 1 января 2005 года федеральное законодательство предусматривало предоставление работающим в сельской местности педагогическим, медицинским и фармацевтическим работникам, специалистам государственной ветеринарной службы льгот и выплат в натуральной форме.
В преамбуле Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ закреплено, что данный федеральный закон принимается в целях защиты прав и свобод граждан Российской Федерации на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также с учетом закрепленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами вопросов местного значения.
В указанном федеральном законе решаются также задачи обеспечения конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, повышения материального благосостояния граждан, обеспечения экономической безопасности государства и приведения системы социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации, в соответствии с принципом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой.
При переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях названного федерального закона, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.
Как следует из преамбулы Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, настоящим федеральным законом был изменен принцип установления системы мер социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями, в том числе изменен и принцип определения и предоставления системы мер социальной поддержки работающих в сельской местности педагогических, медицинских и фармацевтических работников, а также специалистов государственной ветеринарной службы.
Таким образом, федеральный законодатель перешел к новой системе правового регулирования по вопросам социальной поддержки работающих в сельской местности педагогических, медицинских и фармацевтических работников, а также специалистов государственной ветеринарной службы на основе принципа разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
При этом никаких конкретных норм о предоставлении либо об исключении тех или иных видов льгот, либо о видах и размерах денежных компенсаций Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ не содержит.
Абзацем третьим части 2 статьи 153 данного федерального закона предусмотрено, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием названного федерального закона нормативных правовых актов должно быть соблюдено условие о том, что при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
Отклоняя доводы заместителя прокурора Калужской области о том, что изменение механизма компенсаций привело к нарушению требований части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, выразившемуся в уменьшении по сравнению с предыдущими годами средней суммы выплаты на одного человека, начиная с 1 апреля 2017 года, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что избранная административным истцом в качестве правового критерия соответствия оспариваемых норм федеральному законодательству динамика среднемесячных выплат не подтверждает его доводы об уменьшении социальных выплат в отношении работающих в сельской местности специалистов (включая пенсионеров из их числа) в 2017 году. Кроме того, являются обоснованными и суждения суда о том, что указанные доводы не имеются правового значения для разрешения настоящего административного дела, поскольку с 11 января 2011 года (дня вступления в силу Федерального закона от 29 декабря 2010 года N 439-ФЗ "О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации "Об образовании") федеральный законодатель вместо права педагогических работников образовательных учреждений на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) предусмотрел право педагогических работников, проживающих и работающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в устанавливаемом законодательством субъектов Российской Федерации размере за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, а с 1 января 2005 года натуральная форма социальной поддержки для медицинских и фармацевтических работников, а также специалистов государственной ветеринарной службы была исключена с возможностью предоставления мер социальной поддержки по усмотрению субъектов Российской Федерации.
Реализуя гарантированное право на компенсацию расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения исключительно для педагогических работников, а также создавая условия для получения данных компенсаций остальными работающими в сельской местности специалистами, законодатель Калужской области принял оспариваемые по настоящему административному делу законы.
Учитывая вышеизложенное, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что принятие Закона Калужской области от 21 декабря 2016 года N 157-ОЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Калужской области" не было связано с изменением формы предоставления мер социальной поддержки с натуральной на денежную, из чего исходил заместитель прокурора Калужской области. В этой связи доводы административного истца о противоречии оспариваемых законоположений требованиям части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ судом обоснованно признаны несостоятельными.
Изменение формы предоставления мер социальной поддержки (с натуральной на компенсационную) не изменяет существа таких мер и не ограничивает гарантированное федеральным законодателем право педагогических работников на их получение. Субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно определять меры и объем социальной поддержки работающим в сельской местности педагогическим, медицинским и фармацевтическим работникам, а также специалистам государственной ветеринарной службы. При этом субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно определять дополнительные меры и объем социальной поддержки за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Поскольку вопрос о размере выплачиваемых в счет мер социальной поддержки денежных средств отнесен к исключительной компетенции законодателя субъектов Российской Федерации, и данные средства не должны покрывать любой объем фактических затрат по оплате за жилые помещения и коммунальные услуги (что не оспаривалось и административным истцом), судом первой инстанции правомерно отклонен и приведенный административным истцом довод об ухудшении условий предоставления мер социальной поддержки, вызванного отменой ежегодных денежных выплат для приобретения топлива и его доставки, без предоставления соразмерной компенсации.
Что касается доводов заместителя прокурора Калужской области о несоответствии преамбулы, положений статей 2 и 3 Закона Калужской области "О мерах социальной поддержки специалистов, работающих в сельской местности, а также специалистов, вышедших на пенсию", положений статьи 1 Закона Калужской области "О форме и порядке предоставления мер социальной поддержки граждан по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Калужской области", исключивших из числа получателей мер социальной поддержки членов семьи педагогических работников сельской местности, вышедших на пенсию, положениям подпункта "а" пункта 1 разъяснений, утвержденных постановлением Госкомтруда СССР, секретариата ВЦСПС от 28 мая 1985 года N 154/12-22, то Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в этой части согласилась с выводами суда первой инстанции о том, что указанные доводы являются несостоятельными, поскольку, как было сказано выше, федеральный законодатель вместо права педагогических работников образовательных учреждений на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) предусмотрел право педагогических работников, проживающих и работающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в устанавливаемом законодательством субъектов Российской Федерации размере за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. На момент принятия Закона Калужской области от 21 декабря 2016 года N 157-ОЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Калужской области" какой-либо федеральный закон, гарантирующий членам семьи педагогических работников сельской местности, вышедших на пенсию, право на получение указанной компенсации отсутствовал. Такое право гарантировалось только педагогическим работникам. В этой связи содержащееся в оспариваемых законоположениях регулирование, предусматривающее с 1 апреля 2017 года утрату названными лицами права на меры социальной поддержки, правильно признано судом первой инстанции соответствующим положениям статьи 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". С суждениями суда о том, что указанное правовое регулирование не может быть поставлено под сомнение со ссылкой на названное выше разъяснение, не устанавливающего по изложенному вопросу каких-либо финансовых обязательств Калужской области, как субъекта Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации также согласилась.
Вместе с тем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в полной мере не согласилась с выводами суда первой инстанции, отклонившего доводы заместителя прокурора Калужской области о недопустимости установления мер социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг работающим в сельской местности Калужской области педагогическим работникам в зависимости от уровня их доходов.
Согласно части 8 статьи 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" педагогические работники, проживающие и работающие в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам федеральных государственных образовательных организаций, устанавливаются Правительством Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, а педагогическим работникам образовательных организаций субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных организаций устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 72 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" Правительство Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе устанавливать дополнительные гарантии и меры социальной поддержки медицинским работникам и фармацевтическим работникам за счет соответственно бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Статьей 6 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 года N 4979-1 "О ветеринарии" предусмотрено, что специалистам государственной ветеринарной службы Российской Федерации могут устанавливаться меры социальной поддержки в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Суд первой инстанции правомерно исходил из того, что пункт 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относит решение вопросов, в числе которых вопросы предоставления мер социальной поддержки специалистам, работающим в сельской местности, а также специалистам, вышедшим на пенсию, и проживающим совместно с ними членам их семей не названы.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения по решению вопросов, не указанных в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами (часть 2 статьи 26.3-1 данного федерального закона).
С 1 января 2014 года органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (часть 3 статьи 26.3-1 этого же федерального закона).
Финансирование полномочий, предусмотренное статьей 26.3-1 указанного федерального закона, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета (часть 4 данной статьи).
Действительно, как верно указал суд первой инстанции, с 1 января 2005 года федеральное законодательство не предусматривает предоставления названных мер социальной поддержки для медицинских и фармацевтических работников, специалистов государственной ветеринарной службы, а в отношении специалистов из их числа, достигших пенсионного возраста, федеральный законодатель и ранее не устанавливал таких мер. В Калужской области данные меры были установлены как дополнительные за счет областного бюджета.
Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемые заместителем прокурора Калужской области законоположения применительно к медицинским и фармацевтическим работникам, специалистам государственной ветеринарной службы, включая пенсионеров из данной категории специалистов, а также к вышедшим на пенсию педагогическим работникам устанавливают дополнительные меры социальной поддержки, финансируемые исключительно из областного бюджета. В этой связи законодатель Калужской области вправе был предусмотреть для указанных лиц в качестве условия возникновения права на получение меры социальной поддержки в том или ином размере наличие определенного дохода.
Между тем, что касается педагогических работников, работающих в сельской местности, то суд первой инстанции в этой части неверно истолковал положения части 8 статьи 47 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" и в противоречие со своими же рассуждениями, изложенными выше, пришел к неправильному выводу о том, что в отсутствие федерального регулирования условий и порядка возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам, применение критерия нуждаемости при предоставлении данных мер является правомерным и за пределы полномочий Калужской области не выходит, поскольку в отличие от правового регулирования в отношении медицинских и фармацевтических работников, а также специалистов государственной ветеринарной службы, в отношении которых федеральный законодатель исключил натуральную форму социальной поддержки с необходимостью предоставления мер социальной поддержки со стороны субъектов Российской Федерации, в отношении всех без исключения педагогических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), федеральный законодатель вместо права на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением предусмотрел право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в устанавливаемом законодательством субъектов Российской Федерации размере за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации независимо от дохода педагогических работников. Предоставление указанной компенсации педагогическим работникам никаким иными обстоятельствами федеральным законом не обусловлено, в том числе федеральным законом не обусловлено предоставление данной компенсации в качестве оказания педагогическим работникам помощи, как нуждающимся. Однако в соответствии с оспариваемыми законоположениями предоставление мер социальной поддержки по оплате за жилые помещения и коммунальные услуги работающим в сельской местности педагогическим работникам поставлено в зависимость от их материального положения, в то время как их предоставление гарантировано на федеральном уровне вне зависимости от такового и обусловлено только осуществлением педагогической деятельности и проживанием в сельской местности.
Из приведенных положений Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" и Закона Российской Федерации "О ветеринарии" следует, что федеральный законодатель не разделяет на категории медицинских и фармацевтических работников, специалистов государственной ветеринарной службы, как получателей мер социальной поддержки, а также не определяет критерии для предоставления данным лицам мер социальной поддержки, предоставляя законодателям субъектов Российской Федерации право на установление указанным лицам дополнительных мер социальной поддержки, в том числе, в зависимости от критерия нуждаемости.
Между тем, что касается педагогических работников, то федеральный законодатель обязывает законодателей субъектов Российской Федерации обязательно предусмотреть в отношении всех без исключения педагогических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), право данных лиц на предоставление им компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. При этом указанное обстоятельство не исключает возможности законодателей субъектов Российской Федерации установить отдельным категориям педагогических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), дополнительные меры социальной поддержки, кроме уже установленной компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения.
Из оспариваемых законоположений следует установление законодателем Калужской области педагогическим работникам, работающим в сельской местности Калужской области, мер социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг в зависимости от уровня доходов данных педагогических работников. Однако, как уже было указано выше, федеральный законодатель такого критерия как доход педагогических работников в отношении педагогических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), не предусматривает.
При этом, как следует из оспариваемых законоположений, меры социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг педагогическим работникам, работающим в сельской местности Калужской области, установлены законодателем Калужской области в рамках установленных федеральным законодательством положений, предусматривающих право педагогических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Иных норм о дополнительной помощи педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), в рамках реализации собственных правомочий субъекта Российской Федерации по установлению мер дополнительной социальной поддержки отдельным категориям педагогических работников, оспариваемые нормативные правовые акты не содержат.
Таким образом, предоставление педагогическим работникам, работающим в сельской местности Калужской области, ежемесячной денежной выплаты, гарантированной частью 8 статьи 47 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", в зависимости от их дохода противоречит федеральному законодательству, принципу недопустимости снижения ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан.
При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда подлежит отмене в части отказа в удовлетворении административных исковых требований о признании недействующими статьи 2 Закона Калужской области "О мерах социальной поддержки специалистов, работающих в сельской местности, а также специалистов, вышедших на пенсию" и пункта 2 статьи 1 Закона Калужской области "О форме и порядке предоставления мер социальной поддержки граждан по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Калужской области" в той мере, в которой данными нормами предусмотрено предоставление педагогическим работникам, работающим в сельской местности, ежемесячной денежной выплаты в зависимости от их дохода.
В остальной части обжалуемое решение Калужского областного суда является законным и по доводам апелляционного представления, основанным на неверном истолковании норм материального права, отменено быть не может.
На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Калужского областного суда от 12 марта 2018 года отменить в части отказа в удовлетворении административных исковых требований о признании недействующими статьи 2 Закона Калужской области от 30 декабря 2004 года N 13-ОЗ "О мерах социальной поддержки специалистов, работающих в сельской местности, а также специалистов, вышедших на пенсию" и пункта 2 статьи 1 Закона Калужской области от 1 ноября 2008 года N 476-ОЗ "О форме и порядке предоставления мер социальной поддержки граждан по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Калужской области" в той мере, в которой данными нормами предусмотрено предоставление педагогическим работникам, работающим в сельской местности, ежемесячной денежной выплаты в зависимости от их дохода.
В указанной части принять по административному делу новое решение, которым указанное административное исковое требование заместителя прокурора Калужской области удовлетворить.
Статью 2 Закона Калужской области от 30 декабря 2004 года N 13-ОЗ "О мерах социальной поддержки специалистов, работающих в сельской местности, а также специалистов, вышедших на пенсию" и пункт 2 статьи 1 Закона Калужской области от 1 ноября 2008 года N 476-ОЗ "О форме и порядке предоставления мер социальной поддержки граждан по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Калужской области" признать не действующими со дня вступления настоящего апелляционного определения в законную силу в той мере, в которой данными нормами предусмотрено предоставление педагогическим работникам, работающим в сельской местности, ежемесячной денежной выплаты в зависимости от их дохода.
В остальной части решение Калужского областного суда от 12 марта 2018 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора, участвующего в административном деле, - без удовлетворения.