ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 6 апреля 2016 г. N 43-АПГ16-5
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.
судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.
при секретаре Гришечкине П.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Удмуртской Республики о признании недействующими пунктов 8 и 9 Положения о размере и порядке выплаты компенсации педагогическим работникам образовательных организаций в Удмуртской Республике за работу по подготовке и проведению единого государственного экзамена, утвержденного постановлением Правительства Удмуртской Республики от 08 июня 2015 г. N 285, по апелляционной жалобе Правительства Удмуртской Республики на решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 07 декабря 2015 г., которым заявление прокурора Удмуртской Республики удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением Правительства Удмуртской Республики от 08 июня 2015 г. N 285 утверждено Положение о размере и порядке выплаты компенсации педагогическим работникам образовательных организаций в Удмуртской Республике за работу по подготовке и проведению единого государственного экзамена (далее - Положение). Данное постановление опубликовано на официальном сайте Главы Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики http://www.udmurt.ru, 11.06.2015.
Пунктами 8 и 9 Положения определен порядок выплаты компенсации педагогическим работникам образовательных организаций в Удмуртской Республике за работу по подготовке и проведению единого государственного экзамена.
В соответствии с пунктом 8 Положения выплата компенсации осуществляется на основании заключенных с педагогическими работниками договоров на выполнение работ по подготовке и проведению единого государственного экзамена (ЕГЭ).
Согласно пункту 9 Положения выплата компенсации осуществляется за фактически отработанное время на основании табеля учета фактически отработанного времени или за фактическое количество проверенных работ (ответов) участников ЕГЭ после подписания актов приема-передачи выполненных работ.
Прокурор Удмуртской Республики обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими со дня вступления в силу решения суда пунктов 8 и 9 Положения, ссылаясь на то, что согласно нормам действующего законодательства члены предметных и конфликтных комиссий привлекаются к выполнению своих обязанностей не на основании гражданско-правовых договоров, а по результатам отбора, проведенного органами власти субъекта Российской Федерации и на основании распорядительных актов, принятых этими органами.
Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по организации и проведению государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования по своей природе являются публично-правовыми, непосредственно связаны с выполнением органами власти Удмуртской Республики распорядительно-властных функций, что вытекает из положений пункта 1 части 12, части 4 статьи 59 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. "Об образовании в Российской Федерации", пункта 14 Порядка проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего общего образования, утвержденного приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 26 декабря 2013 г. N 1400, пункта 13 Порядка проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего образования, утвержденного приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 25 декабря 2013 г. N 1394. Привлечение органами власти лиц к работе в предметных и конфликтных комиссиях не может квалифицироваться как гражданско-правовая сделка.
Представитель Правительства Удмуртской Республики административный иск не признал, полагая, что отношения, складывающиеся между органами государственной власти Удмуртской Республики и членами предметных и конфликтных комиссий не носят административный характер, поскольку формирование этих комиссий осуществляется только с согласия лица, включенного в предметную и конфликтную комиссию, а в отношениях власти и подчинения наличие такого согласия исключается. К отношениям по выплате компенсации применимы нормы гражданского законодательства, так как данные отношения основаны на равенстве участников регулируемых им отношений, свободе договора. Заключение гражданско-правового договора с педагогом соответствует существу складывающихся отношений по выплате компенсации.
Решением Верховного Суда Удмуртской Республики от 07 декабря 2015 года административный иск прокурора Удмуртской Республики удовлетворен. Признаны не действующими с момента вступления решения суда в законную силу пункты 8 и 9 Положения о размере и порядке оплаты компенсации педагогическим работникам образовательных организаций в Удмуртской Республике за работу по подготовке и проведению единого государственного экзамена, утвержденного постановлением Правительства Удмуртской Республики от 08 июня 2015 года N 285.
В апелляционной жалобе Правительства Удмуртской Республики содержится просьба об отмене указанного решения суда первой инстанции и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении административного иска прокурора Удмуртской Республики.
Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным рассмотреть дело в их отсутствие.
Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда законным и обоснованным и оснований для его отмены в апелляционном порядке не усматривает.
В соответствии с пунктом "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
В силу пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в частности, обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях (подпункт 13); организация предоставления общего образования в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации (подпункт 13.1); финансовое обеспечение получения основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг) (подпункт 13.2).
Правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации").
Согласно положениям статьи 59 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" итоговая аттестация, завершающая освоение имеющих государственную аккредитацию основных образовательных программ, является государственной итоговой аттестацией. Государственная итоговая аттестация проводится государственными экзаменационными комиссиями в целях определения соответствия результатов освоения обучающимися основных образовательных программ соответствующим требованиям федерального государственного образовательного стандарта или образовательного стандарта (часть 4).
Формы государственной итоговой аттестации, порядок проведения такой аттестации по соответствующим образовательным программам различного уровня и в любых формах (включая требования к использованию средств обучения и воспитания, средств связи при проведении государственной итоговой аттестации, требования, предъявляемые к лицам, привлекаемым к проведению государственной итоговой аттестации, порядок подачи и рассмотрения апелляций, изменения и (или) аннулирования результатов государственной итоговой аттестации) определяются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, если настоящим Федеральным законом не установлено иное (часть 5).
В силу пункта 1 Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2013 года N 466, Министерство образования и науки Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.
Согласно пункту 4 вышеназванного Положения от 03 июня 2013 года N 466 Министерство осуществляет свою деятельность непосредственно через подведомственные ему организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и другими организациями.
Согласно пункту 1 части 9 статьи 59 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" при проведении государственной итоговой аттестации на территориях субъектов Российской Федерации государственные экзаменационные комиссии для проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования создаются уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В силу пункта 1 части 12 статьи 59 вышеуказанного Федерального закона обеспечение проведения государственной итоговой аттестации осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в сфере образования, при проведении государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования на территории Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 16 Закона Удмуртской Республики от 21 марта 2014 года N 11-РЗ "О реализации полномочий в сфере образования" педагогическим работникам образовательных организаций, участвующим по решению уполномоченных органов исполнительной власти в проведении единого государственного экзамена в рабочее время и освобожденным от основной работы на период проведения единого государственного экзамена, предоставляются гарантии и компенсации, установленные трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права. Педагогическим работникам, участвующим в проведении единого государственного экзамена, выплачивается компенсация за работу по подготовке и проведению единого государственного экзамена. Размер и порядок выплаты указанной компенсации устанавливаются Правительством Удмуртской Республики за счет средств бюджета Удмуртской Республики, выделяемых на проведение единого государственного экзамена.
Исходя из приведенных выше правовых норм, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое в части Положение было утверждено в пределах полномочий Правительства Удмуртской Республики.
В то же время, проанализировав положения федерального законодательства, регулирующие общественные отношения в сфере образования, суд правомерно указал на то, что полномочия органов власти субъекта Российской Федерации по организации и проведению итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования, в том числе создание, организация и обеспечение деятельности предметных и конфликтных комиссий являются по своей природе публично-правовыми, непосредственно связаны с выполнением органами исполнительной власти Удмуртской Республики, осуществляющими управление в сфере образования, властно-распорядительных функций. Соответственно, привлечение органами исполнительной власти Удмуртской Республики лиц к работе в предметных и конфликтных комиссиях при проведении государственной итоговой аттестации, то есть к реализации полномочий органов власти республики, и выплата компенсации за такую работу не может осуществляться на основании гражданско-правовых договоров, так как не имеют частноправовой природы, а вытекают из публично-правовых отношений.
Оснований для несогласия с данным выводом суда первой инстанции Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не усматривает.
Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 25 декабря 2013 г. N 1394 утвержден Порядок проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего образования (далее - Порядок N 1394), а приказом от 26 декабря 2013 г. N 1400 - Порядок проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего общего образования (далее - Порядок N 1400).
Пунктом 13 Порядка N 1394 установлено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, обеспечивают проведение государственной итоговой аттестации, в том числе создают государственные экзаменационные комиссии, предметные и конфликтные комиссии субъектов Российской Федерации и организуют их деятельность, обеспечивают подготовку и отбор специалистов, привлекаемых к проведению государственной итоговой аттестации. Согласно пунктам 19, 22 Порядка N 1394 рассмотрение апелляций обучающихся осуществляется конфликтной комиссией, в состав которой не включаются члены государственной экзаменационной комиссии и предметных комиссий. В состав конфликтных комиссий привлекаются представители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, учредителей и загранучреждений, органов местного самоуправления, организаций, осуществляющих образовательную деятельность, общественных организаций и объединений.
Аналогичные положения содержатся и в пунктах 14, 22, 23 Порядка N 1400.
Таким образом, члены предметных и конфликтных комиссий привлекаются к выполнению своих обязанностей по результатам отбора, проведенного органами власти субъекта Российской Федерации, на основании распорядительных актов, принятых этими органами.
В силу пункта 3 Положения, решение об участии педагогических работников образовательных организаций в Удмуртской Республике в проведении единого государственного экзамена принимает Министерство образования и науки Удмуртской Республики.
Проанализировав содержание перечисленных выше норм федерального и регионального законодательства, суд сделал обоснованный вывод о том, что учитывая административный характер отношений, складывающихся между Министерством образования и науки Удмуртской Республики и членами предметных и конфликтных комиссий, являющихся должностными лицами, а не самостоятельными хозяйствующими субъектами, исключается возможность заключения между ними на период исполнения своих должностных обязанностей гражданско-правовых договоров на выполнение работ по подготовке и проведению единого государственного экзамена.
При таких обстоятельствах суд правомерно удовлетворил административное исковое заявление прокурора Удмуртской Республики, признав оспариваемые пункты 8 и 9 Положения не действующими с момента вступления решения суда в законную силу.
Доводы апелляционной жалобы Правительства Удмуртской Республики о том, что заключение с педагогическими работниками, привлекаемыми в предметные и конфликтные комиссии при государственной итоговой аттестации, гражданско-правовых договоров на выполнение работ по подготовке и проведению единого государственного экзамена соответствует существу складывающихся отношений и законодательству Российской Федерации и другие доводы жалобы аналогичны доводам, заявленным им при рассмотрении дела в суде первой инстанции, которым судом дана надлежащая правовая оценка, что нашло мотивированное отражение в судебном акте. Оснований для несогласия с данной оценкой у Судебной коллегии не имеется.
Поскольку нарушений норм материального и процессуального права судом не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 07 декабря 2015 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Удмуртской Республики - без удовлетворения.