ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 4 апреля 2018 г. N 83-АПГ18-3
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Зинченко И.Н. и Корчашкиной Т.Е.
при секретаре Тимохине И.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Соловьева Е.Е. на решение Брянского областного суда от 13 ноября 2017 года, которым отказано в удовлетворении его административного иска об оспаривании решения Климовского районного Совета народных депутатов от 27 мая 2016 года N 5-211 "О внесении изменений в Положения о порядке установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим выборные должности Климовского района, и лицам, замещавшим должности муниципальной службы Климовского района, утвержденных решением Климовского районного Совета народных депутатов от 28 декабря 2011 года N 4-474".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение Соловьева Е.Е., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит изменению, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением Климовского районного Совета народных депутатов от 28 декабря 2011 года N 4-474 утверждены Положение о порядке установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим выборные должности Климовского района (приложение N 1), Положение о порядке установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы Климовского района (приложение N 2), а также формы N 1 - 9 к указанным Положениям (приложение N 3).
27 мая 2016 года Климовским районным Советом народных депутатов принято решение N 5-211, которым в новой редакции изложены наименование решения Климовского районного Совета народных депутатов от 28 декабря 2011 года N 4-474: "Об утверждении Положения о порядке установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы Климовского района", пункт 1 данного решения, согласно которому утверждено названное Положение, а также пункт 2 этого же решения, согласно которому утверждены формы N 1 - 9 к этому же Положению.
Положение о порядке установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим выборные должности Климовского района, утвержденное решением Климовского районного Совета народных депутатов от 28 декабря 2011 года N 4-474 приложением N 1 к этому решению, решением этого же Совета от 27 мая 2016 года N 5-211 считается утратившим силу.
В Положение о порядке установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы Климовского района, решением Климовского районного Совета народных депутатов от 27 мая 2016 года N 5-211 внесены изменения и дополнения.
Решение Климовского районного Совета народных депутатов от 27 мая 2016 года N 5-211 вступило в силу со дня его официального опубликования в информационном бюллетене Климовского района N 56 30 мая 2016 года.
Соловьев Е.Е. обратился в Брянский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим со дня принятия решения Климовского районного Совета народных депутатов от 27 мая 2016 года N 5-21, ссылаясь в обоснование своих требований на противоречие решения части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статье 15 Закона Брянской области от 12 августа 2008 года N 69-З "О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Брянской области".
Как утверждал заявитель, признание Положения о порядке установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим выборные должности Климовского района, утратившим силу нарушает гарантированное право выборных должностных лиц местного самоуправления на дополнительное пенсионное обеспечение. Заявитель был лишен доплаты к пенсии за выслугу лет, ранее назначенной ему как лицу, замещавшему на постоянной основе выборную должность главы Климовского района.
Решением Брянского областного суда от 13 ноября 2017 года в удовлетворении административного иска отказано.
В апелляционной жалобе Соловьев Е.Е. просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска.
Относительно доводов апелляционной жалобы Климовским районным Советом народных депутатов и прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и письменных возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.
Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому в соответствии с целями социального государства (статья 7, часть 1) социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 39, часть 1), относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права, в том числе установление видов пенсий и доплат к ним, оснований приобретения права на их получение отдельными категориями граждан и правил исчисления размеров соответствующих выплат, к компетенции законодателя (статья 39, часть 2).
Специфика государственной и муниципальной службы в Российской Федерации, как неоднократно отмечал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предопределяет особый правовой статус государственных и муниципальных служащих. Исходя из особенностей этого статуса, обусловленных содержанием профессиональной служебной деятельности, характером выполняемых функций, предъявляемыми квалификационными требованиями, вводимыми ограничениями, связанными с прохождением государственной (муниципальной) службы, законодатель вправе с помощью специального правового регулирования устанавливать для государственных и муниципальных служащих определенные гарантии в области пенсионного обеспечения в зависимости от продолжительности, условий прохождения службы и других объективно значимых обстоятельств (Постановление от 16 июля 2007 года N 12-П; Определения от 8 февраля 2001 года N 45-О, от 10 октября 2013 года N 1591-О и др.).
В Федеральном законе от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации закреплено в числе основных прав муниципального служащего (пункт 12 части 1 статьи 11). Согласно пункту 5 части 1 статьи 23 этого же федерального закона муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью.
В соответствии с пунктами 2 и 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" пенсия за выслугу лет устанавливается к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях", и выплачивается одновременно с ней; условия предоставления права на пенсию муниципальным служащим за счет средств местных бюджетов определяются актами органов местного самоуправления.
При этом федеральный законодатель в части 1 статьи 24 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" предусмотрел распространение прав государственного гражданского служащего в области пенсионного обеспечения, установленных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, в полном объеме на муниципального служащего.
Это законоположение, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении от 10 октября 2013 года N 1591-О, находящееся в системном единстве с пунктом 6 статьи 5 указанного федерального закона, направлено на определение основных начал правового статуса муниципальных служащих в сфере государственных пенсионных отношений путем введения общего требования, предполагающего гарантирование пенсионных прав муниципальных служащих на уровне, сопоставимом с тем, какой установлен для государственных гражданских служащих. Следовательно, условия пенсионного обеспечения муниципального и государственного гражданского служащего должны быть сходными по своим основным параметрам, хотя и не обязательно во всем тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными.
Институт муниципальной службы, будучи по своей конституционно-правовой природе одним из существенных проявлений организационной самостоятельности местного самоуправления, обеспечивает участие в самостоятельном решении населением вопросов местного значения (часть 1 статьи 130, часть 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации) посредством замещения должностей в аппарате муниципальной власти.
Частью 5.1 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Поэтому органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим должности муниципальной службы в данном муниципальном образовании, дополнительного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет, в том числе устанавливать правила исчисления таких выплат, исходя из имеющихся у них финансово-экономических возможностей.
В статье 34 указанного федерального закона перечислены органы местного самоуправления, к которым отнесены представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В соответствии со статьей 6 Федерального закона от "О муниципальной службе в Российской Федерации" должность муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
Таким образом, муниципальные служащие обеспечивают деятельность органов местного самоуправления и способствуют выполнению обязанностей выборных должностных лиц, лиц, замещающих муниципальные должности, то есть выполняют единые вопросы местного самоуправления.
В связи с чем, социальные гарантии, к которым относится право на дополнительное обеспечение в виде пенсии за выслугу лет, предусмотренные для муниципальных служащих, должны предоставляться и лицам, замещавшим муниципальные должности в муниципальном образовании.
Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что оспариваемое по настоящему административному делу решение принято Климовским районным Советом народных депутатов в пределах предоставленных ему полномочий, согласуется с законодательством, имеющим большую юридическую силу, и прав Соловьева Е.Е. не нарушает.
Подпунктом 10 пункта 1 статьи 2 Закона Брянской области "О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Брянской области" предусмотрено, что уставом муниципального образования главе муниципального образования, выборному должностному лицу местного самоуправления, депутату представительного органа муниципального образования, члену выборного органа местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, за счет средств местного бюджета может гарантироваться пенсионное обеспечение.
Согласно статье 15 этого же закона Брянской области нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и бюджетным законодательством может быть предусмотрено право гражданина Российской Федерации, осуществлявшего на постоянной основе полномочия главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления, депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления в течение срока, установленного нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, но не менее трех лет, либо при наличии стажа муниципальной службы, установленного нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, но не менее пятнадцати лет (за исключением гражданина, полномочия которого в качестве главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления, депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления были досрочно прекращены в результате вступления в законную силу обвинительного приговора суда) на получение ежемесячной доплаты к пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях", либо досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации о 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", муниципальной пенсии за выслугу лет.
Уставом Климовского района установлены гарантии, предоставляемые главе Климовского района, в том числе, право на пенсионное обеспечение (пункт 10 части 1 статьи 40).
Из материалов административного дела усматривается, что Соловьев Е.Е. в 2003 году был освобожден от занимаемой должности главы Климовского района, с 16 марта 2004 года ему установлена ежемесячная доплата к государственной пенсии.
Нарушение своих прав административный истец связывает с отменой выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим выборные должности Климовского района.
Проверяя указанные доводы, суд первой инстанции установил, что 28 апреля 2017 года решением Климовского районного Совета народных депутатов N 5-303 утверждено Положение о порядке установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет лицам, осуществлявшим на постоянной основе полномочия главы Климовского района, выборного должностного лица Климовского района, депутата Климовского районного Совета народных депутатов, члена выборного органа местного самоуправления Климовского района. Данное решение вступило в силу после его официального опубликования 4 мая 2017 года.
В соответствии с решением Климовского районного Совета народных депутатов от 27 октября 2017 года N 5-366 действие названного выше решения от 28 апреля 2017 года N 5-303 распространяется на правоотношения, возникшие с 1 июня 2016 года.
Таким образом, с момента признания утратившим силу Положения о порядке установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим выборные должности Климовского района, утвержденного решением Климовского районного Совета народных депутатов от 28 декабря 2011 года N 4-474, к правоотношениям по дополнительному пенсионному обеспечению выборных должностных лиц подлежит применению Положение о порядке установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет лицам, осуществлявшим на постоянной основе полномочия главы Климовского района, выборного должностного лица Климовского района, депутата Климовского районного Совета народных депутатов, члена выборного органа местного самоуправления Климовского района, утвержденное решением Климовского районного Совета народных депутатов от 28 апреля 2017 года N 5-303.
Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимся в пункте 26 постановления от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", при рассмотрении заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, изменяющих, дополняющих или признающих утратившими силу ранее изданные этим же органом нормативные правовые акты, необходимо учитывать, что действующее законодательство не содержит положений, препятствующих внесению органом, издавшим в пределах своих полномочий нормативный правовой акт, изменений и дополнений, а также отмене этого акта.
Издание Климовским районным Советом народных депутатов нормативных правовых актов, регулирующих порядок установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности, после признания утратившим силу Положения о порядке установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим выборные должности Климовского района, утвержденного решением Климовского районного Совета народных депутатов от 28 декабря 2011 года N 4-474, свидетельствует о восстановлении права на пенсионное обеспечение, гарантированного лицам, замещавшим муниципальные должности.
Изменение наименования решения Климовского районного Совета народных депутатов от 28 декабря 2011 года N 4-474 само по себе не влечет изменения прав и обязанностей лиц, замещающих муниципальные должности.
Доводы апелляционной жалобы о снижении размера муниципальной пенсии, установленной решением Климовского районного Совета народных депутатов от 28 апреля 2017 года N 5-503, не относятся к фактам, имеющим отношение к оспариваемому нормативному правовому акту.
Таким образом, из анализа приведенных законоположений в их системном единстве с учетом установленных по делу обстоятельств следует, что суд первой инстанции правильно пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска Соловьева Е.Е.
Вместе с тем решение Брянского областного суда требует уточнения, поскольку решение Климовского районного Совета народных депутатов от 28 декабря 2011 года N 4-474 и решение Климовского районного Совета народных депутатов от 27 мая 2016 года N 5-211 регламентируют также права лиц, замещавших должности муниципальной службы Климовского района, к которым Соловьев Е.Е. не относится.
Поскольку права Соловьева Е.Е. затрагиваются только в связи с утратой силы Положения о порядке установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим выборные должности Климовского района, утвержденного решением Климовского районного Совета народных депутатов от 28 декабря 2011 года N 4-474, а не всем решением Климовского районного Совета народных депутатов от 27 мая 2016 года N 5-211, постольку и отказать в удовлетворении административного иска суду первой инстанции следовало в той мере, в которой положения оспариваемого акта затрагивают права, свободы и законные интересы Соловьева Е.Е., как лица, замещавшего муниципальную должность.
Доводы апелляционной жалобы Соловьева Е.Е. и дополнения (пояснения) к ней служить поводом для отмены решения суда не могут, поскольку данные доводы основаны на неверном истолковании норм материального права, повторяют позицию административного истца в суде первой инстанции, проверялись судом и получили правильную оценку в решении.
На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Брянского областного суда от 13 ноября 2017 года уточнить указанием на отказ в признании недействующим решения Климовского районного Совета народных депутатов от 27 мая 2016 года N 5-211 "О внесении изменений в Положения о порядке установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим выборные должности Климовского района, и лицам, замещавшим должности муниципальной службы Климовского района, утвержденных решением Климовского районного Совета народных депутатов от 28 декабря 2011 года N 4-474" в той мере, в которой положения оспариваемого акта затрагивают права, свободы и законные интересы Соловьева Е.Е., как лица, замещавшего муниципальную должность.
Апелляционную жалобу Соловьева Е.Е. оставить без удовлетворения.