ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 1 августа 2018 г. N 16-АПГ18-11
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Зинченко И.Н.
при секретаре Костереве Д.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Алейниковой Марины Ивановны о признании недействующими отдельных положений Закона Волгоградской области от 13 августа 2007 года N 1518-ОД "О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и отдельных видов коммунальных услуг, предоставляемых педагогическим работникам образовательных организаций, проживающим в Волгоградской области и работающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области" по апелляционной жалобе Алейниковой М.И., поданной ее представителем Крючковой Е.Н., на решение Волгоградского областного суда от 20 марта 2018 года, которым в удовлетворении административного искового заявления Алейниковой М.И. отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., возражения на апелляционную жалобу представителя губернатора Волгоградской области Новопавловского Б.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего решение суда подлежащим оставлению без изменения,
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Волгоградской областной Думой принят Закон Волгоградской области от 13 августа 2007 года N 1518-ОД "О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и отдельных видов коммунальных услуг, предоставляемых педагогическим работникам образовательных организаций, проживающим в Волгоградской области и работающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области", согласно пункту 2 статьи 1 которого педагогические работники образовательных организаций, проживающие в Волгоградской области и работающие в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области, имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления, в том числе электрического отопления, и освещения.
Пунктом 2 статьи 3 указанного закона, в редакции Закона Волгоградской области от 28 ноября 2016 года N 116-ОД, действующей с 1 января 2017 года, предусмотрено, что возмещение расходов лицам, указанным в пунктах 1 и 4 настоящего Закона, предоставляется в объеме фактически понесенных ими расходов на оплату жилого помещения и отдельных видов коммунальных услуг, но не более 1200 рублей в месяц.
Административный истец Алейникова М.И. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании пункта 2 статьи 3 Закона Волгоградской области от 13 августа 2007 года N 1518-ОД противоречащим части 6 статьи 159 Жилищного кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации, не действующим и не подлежащим применению в части ограничения максимально допустимой доли расходов педагогических работников, осуществляющих трудовую деятельность в сельских местностях, на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, просила суд возложить на административного ответчика обязанность внести изменения в пункт 2 статьи 3 оспариваемого закона, исключив ограничения максимального размера компенсации расходов на жилье, его отопление и освещение.
В обоснование заявленных требований Алейникова М.И. указала, что она относится к числу педагогических работников, работающих и проживающих в сельских населенных пунктах Волгоградской области, и является получателем мер социальной поддержки в соответствии с оспариваемым нормативным правовым актом. В соответствии с пунктом 2 статьи 3 оспариваемого закона в редакции, действовавшей до 1 января 2017 года, педагогическим работникам возмещались расходы на коммунальные услуги в полном объеме, то есть согласно фактическим затратам.
Установление с 1 января 2017 года ежемесячной компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в твердой денежной сумме, предоставляемой в объеме фактически понесенных расходов, но не более 1200 рублей в месяц, по мнению Алейниковой М.И., существенно ущемляет права и законные интересы педагогических работников, поскольку при среднемесячном доходе в размере < ... > рубля педагогические работники вынуждены приобретать 4-5 тонн угля в год за 48 440 рублей, при этом сумма, подлежащая возврату согласно оспариваемой норме, составляет всего 14 400 рублей в год.
Определением Волгоградского областного суда от 20 марта 2018 года в части требований Алейниковой М.И. о противоречии оспариваемого нормативного правового акта части 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации производство по делу прекращено.
Решением Волгоградского областного суда от 20 марта 2018 года в удовлетворении административного искового заявления Алейниковой М.И. отказано.
В апелляционной жалобе административный истец просит суд отменить указанное решение суда первой инстанции в связи с неправильным определением судом обстоятельств, имеющих значение для дела, и нарушением судом норм материального права, и принять по делу новое решение, которым удовлетворить заявленные требования.
На апелляционную жалобу поступили возражения губернатора Волгоградской области, Волгоградской областной Думы, комитета образования науки и молодежной политики Волгоградской области и прокурора Волгоградской области.
Административный истец Алейникова М.И., ее представитель, представитель административного ответчика Волгоградской областной Думы, представители заинтересованных лиц в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме. Административный истец представила ходатайство о рассмотрении дела в ее отсутствие.
На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и поступивших возражений, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
Положениями пунктов "е", "ж", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования, социальная защита граждан, жилищное законодательство отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
На основании статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями 1 и 2 данной статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5).
Положениями статьи 159 Жилищного кодекса Российской Федерации определен порядок предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, в том числе установлено, что размер регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг устанавливается для лиц, указанных в пунктах 1 - 3 части 2 данной статьи, исходя из размера платы за пользование жилым помещением (плата за наем) для нанимателей по договорам социального найма, проживающих в жилых помещениях, расположенных в многоквартирных домах, уровень благоустройства, конструктивные и технические параметры которых соответствуют средним условиям в муниципальном образовании, размера платы, используемой для расчета платы за содержание жилого помещения для указанных нанимателей, цен, тарифов и нормативов потребления коммунальных услуг, используемых для расчета платы за коммунальные услуги для указанных нанимателей (часть 6).
На основании частей 1, 2 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов. Компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг включаются в совокупный доход семьи при расчете субсидий, предоставляемых гражданам в порядке, установленном статьей 159 настоящего Кодекса.
Пунктом 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-I "Об образовании", в редакции, действовавшей до 11 января 2011 года, было установлено, что педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.
Федеральным законом от 29 декабря 2010 года N 439-ФЗ "О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" (далее - Федеральный закон от 29 декабря 2010 года N 439-ФЗ) данная норма изменена.
Вместо права на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), как это было предусмотрено абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-I "Об образовании", установлено, что педагогические работники, проживающие и работающие в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений субъектов Российской Федерации, устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
При этом статьей 3 Федерального закона от 29 декабря 2010 года N 439-ФЗ (в первоначальной редакции) установлено, что нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые во исполнение статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" в редакции Федерального закона от 29 декабря 2010 года N 439-ФЗ, не могут снижать объем мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на день вступления в силу указанного закона.
Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-I "Об образовании" утратил силу с 1 сентября 2013 года в связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", частью 8 статьи 47 которого также установлено право педагогических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в устанавливаемом нормативным правовым актом федерального или регионального уровня размере.
Волгоградской областной Думой принят Закон Волгоградской области от 13 августа 2007 года N 1518-ОД "О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и отдельных видов коммунальных услуг, предоставляемых педагогическим работникам образовательных организаций, проживающим в Волгоградской области и работающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области" (далее - Закон Волгоградской области от 13 августа 2007 года N 1518-ОД), опубликованный 17 августа 2007 года в издании "Волгоградская правда" N 152, которым устанавливаются меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и отдельных видов коммунальных услуг, предоставляемые педагогическим работникам образовательных организаций, работающим и проживающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области.
В настоящее время данный закон действует в редакции Закона Волгоградской области от 16 февраля 2018 года N 26-ОД, размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 20 февраля 2018 года.
До 31 декабря 2016 года размер, условия и порядок компенсации расходов на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилых помещений с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности или поселках городского типа на территории Волгоградской области, регламентировались Законом Волгоградской области от 13 августа 2007 года N 1518-ОД.
Статьей 3 данного закона (в редакции Закона Волгоградской области от 30 декабря 2011 года N 2288-ОД) было предусмотрено, что размер возмещения расходов педагогическим работникам определяется исходя: из показаний соответствующих приборов, а в случае их отсутствия - из установленных нормативов потребления; из площади жилых помещений, занимаемой педагогическими работниками, и тарифов для населения на жилищно-коммунальные услуги, электрическую энергию, используемую для отопления, и розничных цен на твердое топливо, действующих по месту жительства педагогического работника. При этом объем возмещения расходов не может превышать расходов, фактически произведенных энергоснабжающими организациями, предоставляющими жилищно-коммунальные услуги.
Законом Волгоградской области от 28 ноября 2016 года N 116-ОД "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Волгоградской области, регулирующие вопросы предоставления мер социальной поддержки" внесены изменения в Закон Волгоградской области от 13 августа 2007 года N 1518-ОД в части установления предоставления ежемесячной компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в твердой денежной сумме предоставляемых в объеме фактически понесенных расходов, но не более 1200 рублей в месяц (пункт 2 статьи 3).
Такое правовое регулирование согласуется с положениями части 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации о возможности предоставления отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов.
До 1 января 2005 года, даты вступления в законную силу Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ), федеральное законодательство предусматривало предоставление отдельным категориям граждан льгот и выплат в натуральной форме.
Изменяя с 1 января 2005 года правовое регулирование вопросов предоставления мер социальной поддержки, в части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ законодатель указал, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с принятием данного закона нормативных правовых актов должно выполняться условие, согласно которому при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
Между тем оспариваемые нормы Закона Волгоградской области от 13 августа 2007 года N 1518-ОД приняты во исполнение Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" и не связаны с изменением формы предоставления мер социальной поддержки (вместо натуральной - денежные выплаты).
Из материалов дела следует, что административный истец Алейникова М.И. работает педагогом в муниципальном казенном общеобразовательном учреждении "Ивановская средняя школа" Октябрьского муниципального района Волгоградской области и является получателем мер социальной поддержки, предоставляемых в соответствии с оспариваемым нормативным правовым актом.
Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции, проанализировав положения Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-I "Об образовании", Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, Федерального закона от 29 декабря 2010 года N 439-ФЗ, пришел к выводу о том, что изменение формы предоставления мер социальной поддержки (с натуральной на компенсационную) не изменяет существа таких мер и не ограничивает гарантированное федеральным законодателем право педагогических работников на их получение. При этом субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно определять меры и объем социальной поддержки педагогических работников образовательных учреждений, находящихся в их ведении.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции признал основанным на ошибочном толковании норм материального права доводы административного истца о несоответствии оспариваемой нормы части 6 статьи 159 Жилищного Кодекса Российской Федерации, поскольку указанная статья Жилищного Кодекса Российской Федерации регулирует вопросы предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и не связана с правоотношениями по предоставлению компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения педагогическим работникам, проживающим в сельских населенных пунктах.
Проверяя доводы административного истца о снижении уровня мер поддержки педагогическим работникам по сравнению с ранее действовавшим законодательством, суд принял во внимание данные комитета образования, науки и молодежной политики Волгоградской области о том, что совокупный объем финансирования соответствующих выплат педагогическим работникам на 2017 год по сравнению с финансированием 2016 года не уменьшен, а условия предоставления не ухудшены, так как в 2016 году получателями мер социальной поддержки по данной категории лиц были 10 901 человек, которым выплачено 130 942 000 рублей, в среднем на одного человека в месяц компенсация составила 1001 рубль. В 2017 году таких получателей было 10 617, выплачено 149 699 000 рублей, в среднем на одного человека в месяц компенсация составила - 1175 рублей, в связи с чем суд первой инстанции пришел к выводу, что установленная оспариваемой нормой ежемесячная компенсация расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в размере 1200 рублей превышает сложившуюся сумму ежемесячной оплаты соответствующих расходов из бюджета области на одного педагога за 2016 год, поэтому оснований делать вывод о снижении объема мер социальной поддержки для данной категории лиц с введением нового правового регулирования с 1 января 2017 года не имеется.
Суд первой инстанции обоснованно отклонил доводы административного истца о том, что педагогические работники поставлены в худшее положение по сравнению с медицинскими работниками по предоставлению мер социальной поддержки, поскольку предоставление мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам урегулированы другими нормативными правовыми актами: Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" и изданными во исполнение данного закона постановлениями Правительства Российской Федерации.
Доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам, заявлявшимся административным истцом в суде первой инстанции, которым дана надлежащая правовая оценка, с которыми оснований не согласиться у апелляционной инстанции не имеется.
Поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела, суд установил правильно, представленные доказательства оценил в соответствии с требованиями процессуального закона, нормы материального права применил верно, нарушений норм процессуального права, влекущих отмену решения, не допустил, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Волгоградского областного суда от 20 марта 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Алейниковой Марины Ивановны - без удовлетворения.