ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 29 января 2020 г. N 7-АПА19-12
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Касаткиной В.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Водоканалсервис" о признании не действующим в части постановления Департамента энергетики и тарифов Ивановской области от 20 декабря 2018 г. N 239-к/14 "Об установлении тарифов в сфере холодного водоснабжения и водоотведения для организаций, оказывающих услуги потребителям городского округа Кинешма"
по апелляционной жалобе Департамента энергетики и тарифов Ивановской области на решение Ивановского областного суда от 4 сентября 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя Департамента энергетики и тарифов Ивановской области Моревой Е.Н., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя общества с ограниченной ответственностью "Водоканал-сервис" Розова И.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
общество с ограниченной ответственностью "Водоканал-сервис" (далее также - ООО "Водоканал-сервис", Общество), являющееся гарантирующей организацией для централизованной системы холодного водоснабжения и водоотведения на территории городского округа Кинешма, обратилось в Ивановский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим постановления Департамента энергетики и тарифов Ивановской области (далее также - Департамент, тарифный орган) от 20 декабря 2018 г. N 239-к/14 "Об установлении тарифов в сфере холодного водоснабжения и водоотведения для организаций, оказывающих услуги потребителям городского округа Кинешма" (далее также - Постановление N 239-к/14) в части установления тарифов на питьевую воду и водоотведение для бюджетных и прочих потребителей (кроме населения).
В обоснование заявленных требований административный истец указал, что в нарушение положений Федерального закона от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон N 416-ФЗ) и постановления Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 г. N 406 "О государственном регулировании тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения" тарифный орган при установлении долгосрочных параметров регулирования и тарифов необоснованно снизил расходы по статьям затрат: "приобретение сырья и материалов", "приобретение тепловой энергии для отопления головных водозаборных сооружений", "оплата труда", "общехозяйственные расходы, в том числе на горюче-смазочные материалы", "прочие производственные и ремонтные расходы", произвел расчет величины изменения необходимой валовой выручки (далее также - НВВ) в целях сглаживания роста тарифов без установления расчетной предпринимательской прибыли.
Решением Ивановского областного суда от 4 сентября 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено: Постановление N 239-к/14 в части размера тарифов на питьевую воду и водоотведение для бюджетных и прочих потребителей ООО "Водоканал-сервис", установленных с календарной разбивкой на долгосрочный период с 1 января 2019 г. по 31 декабря 2021 г. строками 1.1 - 1.7 (включительно) столбцов 3 - 8 (включительно) пункта 1 приложения 1, признано не действующим с даты вступления судебного акта в законную силу.
В апелляционной жалобе Департамент энергетики и тарифов Ивановской области, ссылаясь на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, нарушение судом норм материального права, просит решение отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Не соглашается с выводами суда о том, что расходы на отопление головных водозаборных сооружений определены тарифным органом необоснованно. При этом указывает на принятие плановых расходов исходя из данных об отпуске тепловой энергии за 12 месяцев, указанных в государственном контракте, заключенном между Обществом и федеральным казенным учреждением "Исправительная колония N 4 Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Ивановской области" (далее - ФКУ ИК-4 УФСИН России по Ивановской области). Ссылаясь на отсутствие в материалах тарифного дела надлежащего расчета и обосновывающих материалов, полагает ошибочным вывод суда об экономической необоснованности произведенного расчета расходов на горюче-смазочные материалы исходя из среднего расхода бензина и дизельного топлива в день на весь транспорт. По мнению Департамента, вывод суда об учете при формировании тарифов на 2019 г. фонда оплаты труда в большем размере, чем соответствовало бы нормативной численности работников 247,02 единицы исходя из схемы водоснабжения и водоотведения городского округа Кинешма, материалами дела не подтвержден, так как использованная численность 254,85 единиц сосчитана на иные должности и группы должностей.
Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и административным истцом представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
Государственное регулирование тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения осуществляется в соответствии с Законом N 416-ФЗ, Основами ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения (далее - Основы ценообразования) и Правилами регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения (далее - Правила регулирования тарифов), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 г. N 406 "О государственном регулировании тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения", а также Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 27 декабря 2013 г. N 1746-э (далее - Методические указания).
Установление тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, в том числе тарифов на питьевую воду и водоотведение, относится к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (пункт 1 части 1 статьи 5, пункт 1 части 2, пункт 1 части 8 статьи 31 Закона N 416-ФЗ).
В соответствии со статьей 31 Закона N 416-ФЗ к регулируемым видам деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения относятся, в том числе холодное водоснабжение (установление цен (тарифов) на питьевую воду) и водоотведение.
На основании постановления администрации городского округа Кинешма от 29 августа 2018 г. N 1118п ООО "Водоканал-сервис" с 1 сентября 2018 г. является гарантирующей организацией для централизованной системы водоснабжения на территории городского округа Кинешма.
В соответствии с постановлением администрации городского округа Кинешма от 5 декабря 2018 г. N 1520п ООО "Водоканал-сервис" с 1 января 2019 г. является гарантирующей организацией для централизованной системы водоотведения на территории города Кинешма, в том числе в системе ООО "РегионИнфраСистема-Иваново", ООО "Дмитриевский химический завод-Производство", ООО "Спецмаш" (мкр. Молокозавод, Томна и Озерки), которые оказывают административному истцу услуги по очистке сточных вод.
Общество 31 октября 2018 г. обратилось в тарифный орган с заявлением об утверждении тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения на 2019 - 2021 гг. с приложением обосновывающих документов.
На основании этого заявления Департаментом было открыто дело об установлении тарифа и установлен метод регулирования тарифа - метод индексации. Специалистами тарифного органа проведена экспертиза представленных Обществом документов.
Постановлением Департамента от 20 декабря 2018 г. N 239-к/14 "Об установлении тарифов в сфере холодного водоснабжения и водоотведения для организаций, оказывающих услуги потребителям городского округа Кинешма" в приложении 1 установлены долгосрочные одноставочные тарифы в сфере холодного водоснабжения и водоотведения, в том числе для ООО "Водоканалсервис" на 2019 - 2021 гг.
Указанный нормативный правовой акт официально опубликован в печатном издании "Ивановская газета" 21 декабря 2018 г., N 103 (6205).
Как усматривается из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме, официально опубликован и по этим основаниям не оспаривается.
Расчет тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения осуществляется исходя из объема поставленных товаров, оказанных услуг и величины необходимой валовой выручки, рассчитанной одним из методов, предусмотренных статьей 32 Закона N 416-ФЗ, в частности, методом индексации. При использовании указанного метода учитываются изменения цен на используемые при осуществлении регулируемых видов деятельности товары, работы, услуги (пункт 2 части 1 статьи 32 Закона N 416-ФЗ).
Согласно части 3 статьи 32 Закона N 416-ФЗ выбор метода регулирования тарифов осуществляется органом регулирования тарифов на основании критериев, установленных Основами ценообразования и с учетом предложений организации, осуществляющей холодное водоснабжение и (или) водоотведение.
Долгосрочные тарифы устанавливаются методом доходности инвестированного капитала и методом индексации на основе долгосрочных параметров регулирования тарифов. Указанные параметры не подлежат пересмотру в течение долгосрочного периода регулирования, за исключением случаев их пересмотра по основаниям, установленным пунктом 33 Основ ценообразования.
Из экспертного заключения тарифного органа следует, что тарифы рассчитаны методом индексации на основании пункта 31 Основ ценообразования, поскольку в отношении Общества в течение предыдущего периода регулирования уже осуществлялось государственное регулирование тарифов. Постановлением Департамента энергетики и тарифов Ивановской области от 12 сентября 2018 г. N 219-к/1 "Об установлении тарифов в сфере холодного водоснабжения, водоотведения и транспортировки сточных вод для ООО "Водоканал-сервис" были установлены тарифы на период с 12 сентября по 31 декабря 2018 г., рассчитанные методом экономически обоснованных расходов.
При установлении тарифов с применением метода индексации необходимая валовая выручка регулируемой организации включает текущие расходы, расходы на амортизацию основных средств и нематериальных активов и нормативную прибыль регулируемой организации, а также расчетную предпринимательскую прибыль гарантирующей организации.
Регулируемые тарифы устанавливаются на основе долгосрочных параметров регулирования тарифов, к которым в том числе относится базовый уровень операционных расходов, включаемых в текущие расходы регулируемой организации (пункты 58, 74, 75, подпункт "а" пункта 79 Основ ценообразования).
В силу пункта 30 Правил регулирования тарифов орган регулирования тарифов отказывает регулируемой организации во включении в тарифы отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, в случае экономической необоснованности таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и Методическими указаниями.
При проверке обосновывающих документов и материалов Общества на соответствие требованиям законодательства в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере водоснабжения и водоотведения тарифным органом выявлено, что экономическая обоснованность ряда расходов, в частности, затрат на приобретение сырья и материалов, ремонтных расходов, подтверждена не в полном объеме, в связи с чем указанные расходы были снижены.
Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что указанные действия тарифного органа являются правомерными, поскольку Общество не в полном объеме подтвердило экономическую обоснованность и целесообразность учета расходов в составе вышеупомянутых статей затрат в регулируемом периоде. Обществом не представлены документы, подтверждающие необходимость проведения ремонтных работ, которые свидетельствовали бы об имеющихся дефектах и способах устранения этих дефектов (акты осмотра, дефектные ведомости, акты технического обследования сетей); документы, подтверждающие проведение торгов по ремонтным работам, проводимым подрядными организациями, также отсутствует обоснование необходимости проведения дополнительных ремонтов.
Как верно отмечено судом первой инстанции, для выполнения ремонтных работ капитального характера (реконструкция коллектора) необходима разработка инвестиционной программы.
Судебная коллегия также считает обоснованными выводы суда относительно расчетной предпринимательской прибыли, затрат в составе общехозяйственных расходов и производственных расходов. Решение суда по указанным составляющим тарифов сторонами не обжалуется.
Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции исходил из того, что произведенные тарифным органом расчеты на приобретение тепловой энергии, по фонду оплаты труда и на горюче-смазочные материалы являются необоснованными, сделаны с нарушением положений законодательства, регулирующего данные правоотношения, что свидетельствует о противоречии оспариваемого постановления нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Судебная коллегия соглашается с данными выводами, поскольку они основаны на правильном применении норм закона и соответствуют фактическим обстоятельствам дела.
Расходы на отопление головных водозаборных сооружений приняты тарифным органом в размере 1045,603 тыс. руб. и включены в базовый уровень операционных расходов на холодное водоснабжение на 2019 г. в статье затрат "расходы на оплату работ и (или) услуг, выполняемых сторонними организациями" против заявленных Обществом в размере 2204,639 тыс. руб.
Признавая необоснованными выводы тарифного органа в этой части, суд первой инстанции правомерно указал, что сокращение указанных расходов не отвечает требованиям Основ ценообразования и не обусловлено экономической обоснованностью.
Согласно экспертному заключению расходы по данной статье приняты тарифным органом в размере 1045,603 тыс. руб. исходя из объема тепловой энергии, указанного в государственном контракте на отпуск тепловой энергии N 1 от 21 сентября 2018 г., заключенном между ФКУ ИК-4 УФСИН России и ООО "Водоканал-сервис", в размере 637,58 Гкал, и прогнозных тарифов для ФКУ ИК-4 УФСИН России на 2019 г. с 1 января 2019 г. по 30 июня 2019 г. в размере 1607,8 руб./Гкал, с 1 июля 2019 г. по 31 декабря 2019 г. - 1672,1 руб./Гкал.
Срок действия указанного государственного контракта установлен в пункте 7.1, согласно которому он вступает в силу с 1 сентября 2018 г. и действует до 31 декабря 2018 г., что составляет 4 месяца.
В материалы тарифного дела Обществом представлен расчет расходов на отопление головных водозаборных сооружений исходя из планового объема тепловой энергии на 2019 г. в размере 1350,8 Гкал, исчисленного с учетом фактических данных предыдущей регулируемой организации - МУП "Водоканал" за три предыдущих года (2015 - 2017 гг.) и среднегодового тарифа поставщика 1632,10 руб./Гкал.
Как следует из пункта 5.5 государственного контракта, его общая сумма составляет 1025,088 тыс. руб., общий объем отпуска тепловой энергии потребителю за 12 месяцев определен в размере 637,58 Гкал согласно приложению N 2.
В свою очередь, приложением N 2 к контракту, которое является его неотъемлемой частью, установлен расчетный расход тепла на отопление водозаборных сооружений ООО "Водоканал-сервис" за 4 месяца 2018 г. с определением количества тепловой энергии за октябрь (132,01 Гкал), ноябрь (221,43 Гкал) и декабрь (284,14 Гкал) и итогового объема - 637,58 Гкал, составляющего математическую сумму указанных месячных показателей.
При таких обстоятельствах, с учетом срока действия государственного контракта - 4 месяца и определения за данный период времени объема отпускаемой тепловой энергии в размере 637,58 Гкал, государственный контракт N 1 от 21 сентября 2018 г. не мог подтверждать экономически обоснованный годовой объем приобретаемой Обществом тепловой энергии, и, следовательно, определение тарифным органом плановых объемов тепловой энергии на 2019 г. в том же размере (637,58 Гкал), что установлен в данном государственном контракте, не отвечает принципу экономической обоснованности.
Кроме того, как правильно отмечено судом первой инстанции, на момент формирования тарифов для ООО "Водоканал-сервис", являющегося потребителем услуг ФКУ ИК-2 УФСИН России по теплоснабжению, действовало постановление Департамента от 14 декабря 2018 г. N 236-Т/2, которым для указанного учреждения были установлены долгосрочные тарифы на тепловую энергию, в том числе на 2019 г.: на I полугодие - 1607,78 руб./Гкал, на II полугодие - 1751,64 руб./Гкал.
Вместе с тем сумма затрат ООО "Водоканал-сервис" на отопление головных водозаборных сооружений определена тарифным органом исходя из прогнозных тарифов на 2019 г., в том числе на II полугодие 2019 г. в размере 1672,1 руб./Гкал, что не отвечает требованиям пунктов 22 и 49 Основ ценообразования.
Доводы апелляционной жалобы относительно статьи затрат "расходы на оплату труда" также являются несостоятельными ввиду следующего.
В соответствии с пунктом 52 Основ ценообразования при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, размер фонда оплаты труда определяется в соответствии с методическими указаниями с учетом отраслевых тарифных соглашений, коллективных договоров, заключенных регулируемой организацией, и плановым и (или) фактическим уровнем фонда оплаты труда, сложившимся за последний расчетный период регулирования в регулируемой организации и других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные виды регулируемой деятельности в сопоставимых условиях, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен.
В силу пункта 17 Методических указаний при определении расходов на оплату труда в порядке приоритетности используются следующие сведения: параметры отраслевого тарифного соглашения; параметры трехстороннего соглашения, заключенного представителями работников, работодателей и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или местного самоуправления (региональное отраслевое соглашение); размер фонда оплаты труда в последнем расчетном периоде регулирования и фондов оплаты труда в других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные регулируемые виды деятельности в сопоставимых условиях, плановое значение индекса потребительских цен; условия коллективного договора; прогнозный индекс потребительских цен.
Расчет фонда оплаты труда произведен Обществом на основании штатной численности в размере 301 ед., которые по видам регулируемой деятельности распределены следующим образом: 119 - холодное водоснабжение, 30,5 - водоотведение, 5 - водоотведение (мкр. Поликор), 29,5 - водоотведение (система ООО "РегионИнфраСистема-Иваново"), 5 - водоотведение (система ООО "Дмитриевский химический завод-Производство", ООО "Спецмаш" (мкр. Молокозавод, Томна, Озерки), 71 - вспомогательное производство, 39 - административный персонал.
Как следует из экспертного заключения, тарифный орган скорректировал нормативную численность персонала и в результате уменьшил заявленные расходы на оплату труда основного производственного персонала на 6 040,671 тыс. руб., вспомогательного персонала - на 2617,531 тыс. руб., АУП - на 2797,520 тыс. руб., а в целом на 11 455,722 тыс. руб., в связи с чем на 3459,628 тыс. руб. снижены отчисления в государственные внебюджетные фонды.
Расчет планового фонда оплаты труда выполнен Департаментом исходя из нормативной численности персонала, определенной по имеющимся данным (в том числе материалов тарифных дел организации, ранее эксплуатирующей имущество) в соответствии с приказом Государственного комитета Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике от 22 марта 1999 г. N 66 "Об утверждении рекомендаций по нормированию труда работников водопроводно-канализационного хозяйства" (далее - Приказ N 66) с применением механизма интерполяции, с учетом плановых месячных заработных плат.
При этом все выплаты, связанные с режимом работы и условиями труда, а также ставка рабочего первого разряда приняты Департаментом в соответствии с положением об оплате труда работников ООО "Водоканал-Сервис" и Отраслевым тарифным соглашением по организациям жилищно-коммунального хозяйства, коммунальной энергетики, газового хозяйства, топливообеспечения, автомобильного и городского наземного электрического транспорта и другим организациям жизнеобеспечения Ивановской области на период с 1 января 2015 г. по 31 декабря 2017 г., заключенным 12 декабря 2014 г. Ивановской областной организацией профессионального союза работников жизнеобеспечения и Ивановским областным региональным отраслевым объединением работодателей "Объединение предприятий жилищно-коммунального хозяйства, коммунальной энергетики, газового хозяйства, топливообеспечения, горэлектротранспорта" с участием Департамента жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области.
По итогам корректировки нормативная численность персонала ООО "Водоканал-сервис", учтенная в тарифах, определена тарифным органом в количестве 254,85 ед.
В рамках рассмотрения дела в суде первой инстанции тарифным органом был произведен откорректированный расчет нормативной численности с использованием актуальных данных об объектах централизованных систем водоснабжения и водоотведения, производительности насосных станций, протяженности сетей водоснабжения и водоотведения, пропускной способности очистных сооружений, имеющихся в Схеме водоснабжения и водоотведения городского округа Кинешма (далее - Схема водоснабжения и водоотведения), утвержденной постановлением администрации городского округа Кинешма от 10 ноября 2015 г. N 2549п.
С учетом исправления допущенных недостатков общая нормативная численность персонала определена Департаментом в количестве 247,02 ед., что меньше численности, включенной в расчет тарифов.
Суд первой инстанции правомерно признал величину затрат по данной статье расходов экономически необоснованной, поскольку неиспользование в рамках рассмотрения тарифного предложения актуальных сведений из Схемы водоснабжения и водоотведения, ошибочный повторный учет персонала в системе водоотведения в мкр. Поликор, учтенного в расчете в основной системе водоотведения, невключение в расчет нормативной численности персонала КНС на ул. Гагарина в системе водоотведения ООО "РегионИнфраСистема-Иваново", сведения о которой имелись в Схеме водоснабжения и водоотведения, в совокупности привели к неправильному определению при формировании тарифов нормативной численности персонала во всех системах и видах регулируемой деятельности, что, в свою очередь, влияет на исчисленный на ее основании размер расходов по оплате труда.
В рамках тарифного предложения ООО "Водоканал-сервис" заявлены расходы на горюче-смазочные материалы (далее - ГСМ) в размере 6408,56 тыс. руб., исходя из планового расхода топлива (88 тыс. л бензина и 64 тыс. л дизельного топлива) и плановой цены на 2019 г.
Указанные расходы скорректированы тарифным органом в сторону уменьшения до 515,033 тыс. руб.
Проверяя обоснованность расчета Департаментом расходов на горюче-смазочные материалы в составе общехозяйственных расходов, суд установил, что расчет расходов по данной статье выполнен Департаментом исходя из среднего расхода бензина и дизельного топлива в день 15 и 20 литров соответственно, количества дней в году 365 и плановой цены бензина и дизельного топлива на 2019 г. в размере 39,83 руб./л и 40,68 руб./л соответственно, определенной с использованием статистических данных о средней цене на топливо за октябрь - ноябрь 2018 г. без учета НДС и с применением индекса роста цены на топливо.
Вывод суда первой инстанции о неправомерности такого расчета Судебная коллегия находит правильным, соответствующим законодательству, поскольку тарифным органом не применены в расчетах Методические рекомендации "Нормы расхода топлива и смазочных материалов на автомобильном транспорте", утвержденные распоряжением Министерства транспорта Российской Федерации от 14 марта 2008 г. N АМ-23-р, а доли использования топлива (дизельное топливо и бензин) нормативно не обоснованы.
Вопреки доводам апелляционной жалобы выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам дела и согласуются в полной мере с нормами материального права, регулирующими данные правоотношения; предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Ивановского областного суда от 4 сентября 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента энергетики и тарифов Ивановской области - без удовлетворения.