ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 августа 2019 г. N 32-АПА19-9
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Кириллова В.С.
при секретаре Луговой Е.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Елисеевой Антонины Павловны о признании не действующим с момента принятия решения Собрания депутатов закрытого административно-территориального образования Михайловский Саратовской области от 31 мая 2018 года N 138 "О признании утратившим силу решения Собрания депутатов закрытого административно-территориального образования поселок Михайловский Саратовской области от 31 марта 2016 года N 276 "Об установлении ежемесячной доплаты к трудовой пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы в органах местного самоуправления закрытого административно-территориального образования Михайловский Саратовской области", по апелляционной жалобе Собрания депутатов закрытого административно-территориального образования Михайловский Саратовской области на решение Саратовского областного суда от 17 мая 2019 года, которым заявленные требования удовлетворены.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
31 марта 2016 года Собранием депутатов закрытого административно-территориального образования Михайловский Саратовской области принято решение N 276 "Об установлении ежемесячной доплаты к трудовой пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы в органах местного самоуправления закрытого административно-территориального образования Михайловский Саратовской области" (далее - решение от 31 марта 2016 года N 276).
Решением Собрания депутатов закрытого административно-территориального образования Михайловский Саратовской области от 31 мая 2018 года N 138 (далее по тексту - решение от 31 мая 2018 года N 138) с 1 июня 2018 года признано утратившим силу решение от 31 марта 2016 года N 276.
Названное решение от 31 мая 2018 года N 138 официально опубликовано в газете "Михайловские новости" 1 июня 2018 года и размещено на сайте городского округа в сети "Интернет" 31 мая 2018 года.
Административный истец Елисеева А.П., замещавшая муниципальную должность начальника отдела информатизации, общественных отношений и организационной работы в администрации закрытого административно-территориального образования Михайловский Саратовской области, и получавшая с 1 октября 2009 года ежемесячную доплату к пенсии за счет средств местного бюджета, обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать недействующим с момента принятия решение Собрания депутатов закрытого административно-территориального образования Михайловский Саратовской области от 31 мая 2018 года N 138, указав на противоречие оспариваемого нормативного правового акта статье 23 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25 "О муниципальной службе в Российской Федерации", а также правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которым муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет, а отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств орган местного самоуправления не вправе, одновременно не предусмотрев надлежащий механизм соответствующего возмещения и лишив ее права на получение указанной доплаты к пенсии.
Также административный истец ссылалась на нарушение процедуры официального опубликования оспариваемого нормативного правового акта, указав, что Уставом муниципального образования газета "Михайловские новости" не поименована в числе официальных источников опубликования, а дату размещения оспариваемого акта на сайте городского округа в сети "Интернет" определить невозможно.
Решением Саратовского областного суда от 17 мая 2019 года административное исковое заявление Елисеевой А.П. удовлетворено.
Не согласившись с решением суда первой инстанции, Собрание депутатов закрытого административно-территориального образования Михайловский Саратовской области обратилось в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционной жалобой, в которой поставлен вопрос об отмене решения суда первой инстанции и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления, в связи с нарушением норм материального права и несоответствием выводов суда фактическим обстоятельствам дела.
Административный ответчик ссылается на то, что судом первой инстанции не учтено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят во исполнение соглашения, заключенного 13 июня 2018 года между Министерством финансов Российской Федерации, Правительством Саратовской области и Главой закрытого административно-территориального образования Михайловский Саратовской области "О предоставлении и обеспечении эффективного использования межбюджетных трансфертов, выделяемых из федерального бюджета бюджету Саратовской области для предоставления бюджету закрытого административно-территориального образования Михайловский Саратовской области дотации на компенсацию дополнительных расходов (или) потерь бюджетов закрытого административно-территориального образования, связанных с особым режимом безопасного функционирования", согласно которому одним из условий предоставления дотации муниципальному образованию является выполнение со стороны закрытого административно-территориального образования обязательств по отмене ранее принятых расходных обязательств, не связанных с решением вопросов, отнесенных законодательством Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления.
Указывает, что суд первой инстанции не принял во внимание положения пункта 3 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которым муниципальные образования, доля дотаций в которых превышает 20% собственных доходов местного бюджета, что имело место в данном случае, не вправе, начиная с очередного финансового года, устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных к полномочиям органов местного самоуправления. При этом осуществление мер по дополнительному пенсионному обеспечению лиц, замещающих должности муниципальной службы, в соответствии с Федеральным законом от 4 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не относится к вопросам местного значения муниципальных образований.
Также административный ответчик приводит довод о том, что финансирование доплаты к пенсии за выслугу лет осуществляется за счет собственных доходов муниципального образования, которое вправе с учетом бюджетных возможностей вводить и изменять порядок и условия выплаты такой доплаты.
Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, административным истцом Елисеевой А.П. и прокуратурой Саратовской области принесены возражения.
Административный истец Елисеева А.П., представители Собрания депутатов закрытого административно-территориального образования Михайловский Саратовской области, администрации закрытого административно-территориального образования Михайловский Саратовской области и Правительства Саратовской области своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание не явились. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда.
В силу статьи 42 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.
Пунктом 4 статьи 7 Федерального Закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" установлено, что условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.
Из системного толкования положений статьи 8 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях", пункта 3.1 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" следует, что ежемесячная доплата к пенсии лица, замещавшего должность муниципальной службы, предоставляемая за счет средств местного бюджета, является дополнительной, помимо назначаемой на общих или льготных основаниях пенсии, гарантией осуществления его полномочий.
Проанализировав приведенные нормы законодательства, разрешая заявленные требования, суд первой инстанции правильно установил, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Собрания депутатов закрытого административно-территориального образования Михайловский Саратовской области, с соблюдением установленной процедуры его принятия и порядком его опубликования, введения в действие.
Вместе с тем, удовлетворяя заявленные требования Елисеевой А.П., суд первой инстанции исходил из того, что признание утратившим силу решения Собрания депутатов закрытого административно-территориального образования Михайловский Саратовской области от 31 марта 2016 года N 276 "Об установлении ежемесячной доплаты к трудовой пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы в органах местного самоуправления закрытого административно-территориального образования Михайловский Саратовской области" при отсутствии иной регламентации порядка осуществления доплаты к пенсии приводит к произвольному отказу от установления механизма реализации гарантированного законодательством права муниципальных служащих на доплату к пенсии, и противоречит положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.
Позиция суда первой инстанции основана на правильном применении норм материального права, регулирующих возникшие отношения.
Правовой статус лиц, замещающих должности муниципальной службы, установлен Федеральным законом от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", согласно которому муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 12 части 1 статьи 11), в области пенсионного обеспечения на него в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 24).
Согласно пункту 5 части 1 статьи 23 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет.
Статья 8 Закона Саратовской области от 2 февраля 2005 года N 15-ЗСО "О государственной гражданской службе Саратовской области" предусматривает, что государственный гражданский служащий области имеет право на пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральными законами, а также определяет условия предоставления отдельных гарантий осуществления должностей государственной гражданской службы области (государственной службы области) и предусматривающий установление в соответствии с ним доплаты к пенсии лицам, замещавшим указанные государственные должности и должности государственной гражданской службы области.
Этой же нормой Закона закреплен исчерпывающий перечень оснований приостановления и прекращения выплаты доплаты к пенсии.
В судебном заседании установлено, что Елисеева А.П. замещала муниципальную должность начальника отдела информатизации, общественных отношений и организационной работы администрации закрытого административно-территориального образования поселок Михайловский Саратовской области до 31 марта 2009 года.
Распоряжением Главы закрытого административно-территориального образования поселок Михайловский Саратовской области N 26-к от 14 октября 2009 года ей была назначена ежемесячная доплата к трудовой пенсии за счет средств местного бюджета с 1 октября 2009 года в размере 4408 рублей 89 копеек на основании действовавшего в тот период Положения о порядке установления, выплаты и перерасчета ежемесячной доплаты к трудовой пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в закрытом административно-территориальном образовании - поселок Михайловский Саратовской области, утвержденного решением Собрания депутатов N 17 от 20 марта 2009 года. Названным положением предусматривалось право на получение ежемесячной доплаты к трудовой пенсии лицам, замещавшим выборные муниципальные должности и должности муниципальной службы в администрации закрытого административно-территориального образования - поселок Михайловский Саратовской области при наличии установленных названным положением условий.
31 марта 2016 года Собранием депутатов закрытого административно-территориального образования Михайловский Саратовской области принято решение N 276, которым утверждено новое Положение "О порядке установления, выплаты и перерасчета ежемесячной доплаты к трудовой пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы в закрытом административно-территориальном образовании Михайловский Саратовской области", при этом решение Собрания депутатов N 17 от 20 марта 2009 года признано утратившим силу.
Данным Положением предусматривалось право на ежемесячную доплату к пенсии лицам, замещавшим должности муниципальной службы в администрации закрытого административно-территориального образования Михайловский Саратовской области, условия и порядок установления данной доплаты.
С 1 января 2018 года по решению Комиссии по установлению доплат к трудовой пенсии администрации закрытого административно-территориального образования Михайловский Саратовской области Елисеева А.П. получала ежемесячную доплату к трудовой пенсии в размере 7033 рублей 18 копеек.
На основании оспариваемого решения Собрания депутатов закрытого административно-территориального образования Михайловский Саратовской области от 31 мая 2018 года N 138 с 1 июня 2018 года административному истцу прекращена выплата ежемесячной доплаты к трудовой пенсии в числе других получателей.
Проанализировав приведенные выше правовые нормы в системном единстве с положениями части 9 статьи 34 и части 2 статьи 53 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований, а также с учетом требований статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации о том, что расходные обязательства муниципального образования, возникающие в том числе в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета, суд первой инстанции обоснованно не принял во внимание возражения административного ответчика, поскольку федеральное и региональное законодательство не предусматривают дефицитность средств местного бюджета в качестве основания прекращения выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должности муниципальной службы, когда такое обязательство было принято муниципальным образованием.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно выраженной в решениях и применимой к правоотношениям, участником которых выступает представительный орган местного самоуправления при формировании и исполнении бюджета муниципального образования, Российская Федерация как правовое и социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, в силу чего законодатель вправе приостанавливать выплату компенсаций, одновременно предусмотрев при этом надлежащий механизм соответствующего возмещения. Формы и способы такого возмещения могут быть различными, однако объем социальных гарантий не должен уменьшаться (постановления от 19 июня 2002 года N 11-П, от 23 апреля 2004 года N 9-П, определения от 15 февраля 2005 года N 17-О, от 5 июля 2005 года N 246-О и N 303-О).
В связи с изложенным ограниченность возможностей бюджета, предоставление муниципальному образованию межбюджетных трансфертов и дотаций, не может являться основанием для не компенсируемого в иной форме прекращения действия (признания утратившим силу) муниципального правового акта, которым определены порядок обращения, назначения и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должности муниципальной службы в органах местного самоуправления закрытого административно-территориального образования Михайловский Саратовской области, являющейся установленной в соответствии с приведенным выше федеральным и региональным законодательством социальной гарантией.
Самостоятельность местного самоуправления и местного бюджета не является абсолютной, поскольку органы местного самоуправления обязаны принимать муниципальные нормативные правовые акты, которые не должны противоречить федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Таким образом, установив несоответствие оспариваемого нормативного правового акта имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам, суд первой инстанции обоснованно признал его недействующим.
Судебная коллегия считает необоснованным довод апелляционной жалобы административного ответчика о том, что пенсионное обеспечение лиц, замещавших должности муниципальной службы, не относится к вопросам местного значения органов местного самоуправления, поскольку он основан на ошибочном толковании приведенных выше норм действующего законодательства.
При рассмотрении настоящего дела судом первой инстанции правильно определены юридически значимые обстоятельства, каких-либо нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не установлено, в связи с чем принятое по делу судебное решение следует признать законным и обоснованным.
Руководствуясь статьями 177, 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Саратовского областного суда от 17 мая 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Собрания депутатов закрытого административно-территориального образования поселок Михайловский Саратовской области, - без удовлетворения.