ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 26 мая 2020 г. N 65-АПА20-1
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Зинченко И.Н., Горчаковой Е.В.
при секретаре Тимохине И.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Правительства Еврейской автономной области на решение Суда Еврейской автономной области от 4 июля 2019 года, которым удовлетворен административный иск и.о. прокурора Еврейской автономной области о признании недействующими отдельных положений территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам Российской Федерации на территории Еврейской автономной области медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, утвержденной постановлением Правительства Еврейской автономной области от 5 марта 2019 года N 55-ПП.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
5 марта 2019 года правительством Еврейской автономной области принято постановление N 55-пп, пунктом 1 которого утверждена территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам Российской Федерации на территории Еврейской автономной области медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов (далее - Территориальная программа).
Указанный нормативный правовой акт размещен 7 марта 2019 года в сетевом издании "Сборник правовых актов Еврейской автономной области и иной официальной информации" (http://npa79.eao.ru).
В разделе VI Территориальной программы установлены нормативы объема медицинской помощи.
Так, территориальные нормативы объема медицинской помощи по видам, условиям и формам ее оказания в целом по Территориальной программе определяются в единицах объема в расчете на 1 жителя в год, по территориальной программе ОМС - в расчете на 1 застрахованное лицо.
Территориальные нормативы объема медицинской помощи используются в целях планирования и финансово-экономического обоснования размера средних подушевых нормативов финансового обеспечения, предусмотренных Территориальной программой, и составляют для паллиативной медицинской помощи в стационарных условиях (включая хосписы и больницы сестринского ухода) за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов на 2019 - 2021 годы - 0,022 койко-дня на 1 жителя (абзац 10).
Разделом VII Территориальной программы определены территориальные нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, территориальные подушевые нормативы финансирования.
Территориальные нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи для целей формирования территориальных программ на 2019 год составляют:
на 1 посещение с профилактическими и иными целями при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств соответствующих бюджетов (включая расходы на оказание паллиативной медицинской помощи в амбулаторных условиях, в том числе на дому) - 368,15 рубля (абзац 3);
на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств соответствующих бюджетов - 1593,74 рубля (абзац 4);
на 1 случай лечения в условиях дневных стационаров за счет средств соответствующих бюджетов - 7949,38 рубля, за счет средств обязательного медицинского страхования - 26958,36 рубля (абзац 6);
на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств соответствующих бюджетов - 103374,13 рубля (абзац 7);
на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая хосписы и больницы сестринского ухода), за счет средств соответствующих бюджетов - 1009,97 рубля (абзац 9).
Территориальные нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, оказываемой в соответствии с Территориальной программой, на 2020 и 2021 годы составляют:
на 1 посещение с профилактической и иными целями при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств соответствующих бюджетов (включая расходы на оказание паллиативной медицинской помощи в амбулаторных условиях, в том числе на дому) на 2020 год - 368,15 рубля, на 2021 год - 368,15 рубля (абзац 12);
на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств соответствующих бюджетов на 2020 год - 1593,74 рубля, на 2021 год - 1593,74 рубля (абзац 13);
на 1 случай лечения в условиях дневных стационаров за счет средств соответствующих бюджетов на 2020 год - 7949,38 рубля, на 2021 год - 7949,38 рубля, за счет средств обязательного медицинского страхования на 2020 год - 28551,67 рубля, на 2021 год - 29968,71 рубля (абзац 15);
на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств соответствующих бюджетов на 2020 год - 103348,09 рубля, на 2021 год - 103348,09 рубля (абзац 16);
на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая хосписы и больницы сестринского ухода), на 2020 год - 790,53 рубля, на 2021 год - 790,53 рубля (абзац 18);
Территориальные подушевые нормативы финансирования, предусмотренные Территориальной программой (без учета расходов федерального бюджета), составляют:
за счет бюджетных ассигнований областного бюджета (в расчете на 1 жителя) в 2019 году - 3855,22 рубля, 2020 году - 3854,60 рубля и 2021 году - 3851,72 рубля (абзац 25);
за счет средств обязательного медицинского страхования на финансирование Территориальной программы ОМС за счет субвенций Федерального фонда обязательного медицинского страхования (в расчете на 1 застрахованное лицо) в 2019 году - 17252,03 рубля, 2020 году - 18431,53 рубля и 2021 году - 19545,00 рубля (абзац 26).
Исполняющий обязанности прокурора Еврейской автономной области обратился в суд с административным иском о признании недействующими приведенных правовых норм, мотивируя заявленные требования тем, что определенные ими нормативы объема оказания медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи для целей формирования Территориальной программы установлены в меньшем размере, чем это предусмотрено Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2018 года N 1506 (далее - Федеральная программа). Данное обстоятельство не отвечает принципу доступности и качества медицинской помощи и нарушает права жителей Еврейской автономной области на медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.
Решением Суда Еврейской автономной области от 4 июля 2019 года, дополнительным решением от 16 января 2020 года административный иск удовлетворен.
В апелляционной жалобе правительство Еврейской автономной области просит решение отменить, ссылаясь на то, что территориальные нормативы объема медицинской помощи и нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи утверждены исходя из объема денежных средств, предусмотренных на эти цели в бюджете области. Причиной несоблюдения федерального законодательства при расчете объема финансового обеспечения Территориальной программы является формирование областного бюджета в условиях бюджетных ограничений.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.
Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья определяет Федеральный закон от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (пункт 3 статьи 1 этого федерального закона).
В соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.
Разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования, относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 3 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации").
Федеральный законодатель, наделяя органы государственной власти субъектов Российской Федерации указанными выше полномочиями и включая законодательство субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области охраны здоровья, одновременно установил объемы и границы осуществления нормотворческих полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в этой сфере, предусмотрев в частях 1 и 3 статьи 81 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" положения, согласно которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в соответствии с Федеральной программой.
Предписание о необходимости принимать территориальную программу в соответствии с Федеральной программой содержится в абзаце третьем раздела I (Общие положения) Федеральной программы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2018 года N 1506.
Средние нормативы объема медицинской помощи определены в разделе VI Федеральной программы, средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования установлены в разделе VII Федеральной программы.
Положениями статьи 36 Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" установлено, что территориальная программа обязательного медицинского страхования - составная часть территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждаемой в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации. Территориальная программа обязательного медицинского страхования формируется в соответствии с требованиями, установленными базовой программой обязательного медицинского страхования (часть 1).
Норматив финансового обеспечения территориальной программы обязательного медицинского страхования может превышать установленный базовой программой обязательного медицинского страхования норматив финансового обеспечения базовой программы обязательного медицинского страхования в случае установления дополнительного объема страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, а также в случае установления перечня страховых случаев, видов и условий оказания медицинской помощи в дополнение к установленным базовой программой обязательного медицинского страхования (часть 3).
Согласно разъяснениям, данным в пункте 6 письма Министерства здравоохранения Российской Федерации от 21 декабря 2018 года N 11-7/10/1-511 "О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов", для определения подушевого норматива финансирования за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов, а также стоимости единиц объема медицинской помощи по видам медицинской помощи, не входящим в территориальную программу обязательного медицинского страхования, необходимо провести коррекцию путем умножения величины соответствующих средних нормативов, установленных Федеральной программой, на величину коэффициента дифференциации рассчитанного для Еврейской автономной области в размере 1,454.
Согласно абзацу 20 раздела VII Федеральной программы подушевые нормативы финансирования устанавливаются органом государственной власти субъекта Российской Федерации исходя из средних нормативов объема медицинской помощи, предусмотренных разделами VI и VII данной программы, с учетом соответствующих коэффициентов дифференциации, рассчитанных в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 года N 462 "О порядке распределения, предоставления и расходования субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования", который для Еврейской автономной области в сфере ОМС составляет - 1,495.
Разрешая административное дело, суд пришел к верному выводу о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции с соблюдением требований законодательства к его форме, порядку принятия, опубликования и введения его в действие.
В то же время, проанализировав имеющее большую юридическую силу законодательство, регулирующее вопросы формирования программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, сопоставив оспариваемые региональные нормы с федеральным правовым регулированием, суд сделал правильный вывод о том, что установленные в Территориальной программе нормативы объема медицинской помощи, территориальные нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и подушевые нормативы финансирования определены в меньшем размере, чем аналогичные нормативы Федеральной программы с учетом применения к ним коэффициентов дифференциации, в связи с чем законно признал оспариваемые положения территориальной программы недействующими.
Ссылка в апелляционной жалобе на недостаточность финансирования Территориальной программы не может являться основанием к отмене обжалуемого судебного акта, поскольку реализация права граждан на гарантированный объем бесплатной медицинской помощи не должна зависеть от наличия средств в бюджете субъекта Российской Федерации.
При таких обстоятельствах, когда нормы материального права применены судом правильно, нарушений процессуальных правил при рассмотрении дела судом не допущено, решение суда об удовлетворении административного иска следует признать законным и обоснованным.
По доводам апелляционной жалобы такое решение отменено быть не может, поскольку они направлены на иную, неправильную оценку доказательств об обстоятельствах, установленных и исследованных судом в полном соответствии с правилами процессуального закона.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Суда Еврейской автономной области от 4 июля 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу правительства Еврейской автономной области - без удовлетворения.