ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 23 сентября 2019 г. N 49-АПА19-25
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.
при секретаре Садуновой В.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Михайловой Натальи Геннадьевны о признании недействующим абзаца пятого пункта 4 Положения о порядке предоставления многодетным малоимущим семьям ежемесячной денежной выплаты на каждого ребенка, рожденного в 2018 году третьим или последующим, в возрасте до трех лет включительно, утвержденного постановлением Правительства Республики Башкортостан от 28 декабря 2017 года N 645, по апелляционной жалобе Михайловой Н.Г. на решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 20 мая 2019 года, которым отказано в удовлетворении заявленных требований.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением Правительства Республики Башкортостан от 28 декабря 2017 года N 645 утверждено Положение о порядке предоставления многодетным малоимущим семьям ежемесячной денежной выплаты на каждого ребенка, рожденного в 2018 году третьим или последующим, в возрасте до трех лет включительно (далее - Положение).
В соответствии с пунктом 4 Положения единовременная денежная выплата предоставляется многодетным малоимущим семьям на каждого ребенка, рожденного (усыновленного) в 2018 году третьим или последующим, в возрасте до трех лет включительно.
При этом абзацем пятым приведенного пункта установлено, что многодетной семьей признается семья, имеющая в своем составе трех и более несовершеннолетних детей, в том числе усыновленных.
Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 18 марта 2019 года N 156 "О внесении изменений в некоторые решения Правительства Республики Башкортостан" указанный абзац изложен в новой редакции, предусматривающей, что право на ЕДВ имеют многодетные семьи, имеющие в своем составе трех и более несовершеннолетних детей, в том числе усыновленных и принятых под опеку (попечительство), на дату подачи заявления.
Михайлова Н.Г., мать троих детей (дочь, 4 ноября 2000 года рождения, сын, 3 марта 2006 года рождения и дочь, 22 ноября 2018 года рождения) обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим абзаца пятого пункта 4 Положения, исключающего возможность получения ЕДВ семьями, в которых не все дети являются несовершеннолетними на день рождения третьего и последующих детей, сославшись в подтверждение нарушения своих прав на решение отдела филиала Государственного казенного учреждения Республиканский центр социальной поддержки населения по г. Уфе Республики Башкортостан в Октябрьском районе об отказе в назначении ежемесячной денежной выплаты в связи с достижением ее старшей дочерью 18 лет на момент обращения за предоставлением выплаты.
По мнению административного истца, оспариваемая норма противоречит Указу Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации" (далее - Указ от 7 мая 2012 года N 606), пункту 1 Указа Главы Республики Башкортостан от 20 декабря 2017 N УГ-259 "О мерах по совершенствованию социальной поддержки многодетных семей" и ущемляет права и законные интересы ее и детей на получение социальной поддержки.
Решением Верховного Суда Республики Башкортостан от 20 мая 2019 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В апелляционной жалобе Михайловой Н.Г. поставлен вопрос об отмене судебного акта в связи с неправильным применением судом норм материального права и принятии нового решения об удовлетворении заявленного требования.
Прокуратурой Республики Башкортостан, Министерством семьи, труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан, Правительством Республики Башкортостан поданы возражения на апелляционную жалобу, в которых содержится просьба об оставлении судебного решения без изменения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание Судебной коллегии не явились. На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия считает решение суда подлежащим отмене в силу следующего.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о соответствии оспариваемой нормы федеральному законодательству, указав, что она принята во исполнение Указа от 7 мая 2012 года N 606 и Указа Президента Российской Федерации от 5 мая 1992 года N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей", которыми урегулированы вопросы предоставления многодетным семьям мер социальной поддержки. Сославшись на отсутствие в федеральном законодательстве определения понятия многодетной семьи, сделал заключение о праве субъектов Российской Федерации самостоятельно определить критерии отнесения семей к числу многодетных с учетом национальных и культурных особенностей социально-экономического и географического развития региона.
При этом суд первой инстанции применил положения ГОСТа Р 52495-2005 "Национальный стандарт Российской Федерации. Социальное обслуживание населения. Термины и определения", утвержденного приказом Ростехрегулирования от 30 декабря 2005 года N 532-ст и пункта 1 статьи 54 Семейного кодекса Российской Федерации, согласно которым ребенком признается лицо, не достигшее восемнадцати лет, сделав вывод, что оспариваемое правовое регулирование не снижает объем мер социальной поддержки нуждающихся семей с детьми по сравнению с Указом от 7 мая 2012 года N 606.
Позиция суда является ошибочной, основанной на неправильном применении норм материального права.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты; материнство и детство, семья находятся под защитой государства; каждому гарантируется социальное обеспечение, в том числе для воспитания детей (часть 2 статьи 7, часть 1 статьи 38, часть 1 статьи 39).
Приведенным положениям Конституции Российской Федерации корреспондируют предписания Конвенции о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года), которая, опираясь на принцип приоритета интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни, обязывает подписавшие ее государства принимать все законодательные и административные меры к тому, чтобы обеспечить детям необходимые для их благополучия защиту и заботу (преамбула, пункт 2 статьи 3).
Государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, направленная в том числе на повышение уровня рождаемости (за счет рождения в семьях второго и последующих детей), предполагает, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, наличие правовых механизмов, которые обеспечивали бы институту семьи эффективную защиту, адекватную целям социальной и экономической политики Российской Федерации на конкретно-историческом этапе, а также уровню экономического развития и финансовым возможностям государства (постановления от 22 марта 2007 года N 4-П, от 15 декабря 2011 года N 28-П, от 6 декабря 2012 года N 31-П).
Защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, отнесены к вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
Федеральный законодатель, реализуя с учетом предписаний статей 7 и части 1 статьи 38 Конституции Российской Федерации свои дискреционные полномочия в этой сфере, предусмотрел меры социальной защиты граждан, имеющих детей, к числу которых относится выплата государственных пособий, в частности пособий в связи с рождением и воспитанием детей. Единая система таких пособий, обеспечивающая гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства, установлена Федеральным законом от 19 мая 1995 года N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", предусматривающим возможность принятия органами власти субъектов Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих дополнительные виды материальной поддержки семей с детьми (статья 2).
Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 года N 1351 утверждена Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, в соответствии с которой целью демографической политики государства на данном этапе является стабилизация численности населения, одной из задач, способствующих достижению данной цели, является повышение уровня рождаемости (увеличение суммарного показателя рождаемости в 1,5 раза) за счет рождения в семьях второго ребенка и последующих детей, решение которой включает в себя усиление государственной поддержки семей, имеющих детей.
В целях реализации демографической политики Российской Федерации Указом от 7 мая 2012 года N 606 рекомендовано высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации установить до 1 июля 2012 года нуждающимся в поддержке семьям ежемесячную денежную выплату в размере определенного в субъекте Российской Федерации прожиточного минимума для детей, назначаемую в случае рождения после 31 декабря 2012 года третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет (пункт 2).
Этим же Указом установлена обязанность Правительства Российской Федерации с 2013 года софинансировать за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета расходные обязательства субъектов Российской Федерации, возникающие при назначении выплаты, предусмотренной пунктом 2 поименованного Указа, в тех субъектах Российской Федерации, в которых сложилась неблагоприятная демографическая ситуация и величина суммарного коэффициента рождаемости не превышает 2 (подпункт "в" пункта 1).
Распоряжениями Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2017 года N 2565-р, от 24 августа 2018 года N 1747-р Республика Башкортостан включена в перечень субъектов Российской Федерации, где рождаемость ниже указанного значения, и в отношении которых в 2018 и 2019 годах за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета осуществляется софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при установлении нуждающимся в поддержке семьям ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной пунктом 2 поименованного выше Указа.
Как следует из преамбулы Указа Главы Республики Башкортостан от 20 декабря 2017 года N УГ-259 "О мерах по совершенствованию законодательства Республики Башкортостан в сфере социальной поддержки семей, имеющих детей", он принят в целях реализации Указа от 7 мая 2012 года N 606, а также создания дополнительных условий для развития и укрепления семьи, стимулирования рождаемости и совершенствования системы социальной поддержки многодетных семей в Республике Башкортостан.
Пунктом 1 названного регионального нормативного правового акта с 1 января 2018 года для многодетных семей, проживающих на территории Республики Башкортостан, среднедушевой доход которых не превышает величины прожиточного минимума для детей, установленной в соответствии с частями 1 и 2 статьи 4 Закона Республики Башкортостан от 5 июня 2001 года N 219-з "О порядке определения и установления потребительской корзины и прожиточного минимума в Республике Башкортостан", предусмотрена ежемесячная денежная выплата в размере 8993 рубля на каждого ребенка, рожденного после 31 декабря 2017 года третьим или последующим, в возрасте до трех лет включительно.
Правительству Республики Башкортостан поручено определить условия и порядок предоставления указанной ежемесячной денежной выплаты (пункт 2 упомянутого Указа Главы Республики Башкортостан).
По смыслу приведенных норм, целью установления ежемесячной денежной выплаты за счет федеральных и региональных бюджетных средств является материальная поддержка исключительно нуждающихся семей, проживающих в субъектах Российской Федерации с неблагоприятной демографической ситуацией и включенных в перечень субъектов Российской Федерации, где величина суммарного коэффициента рождаемости не превышает 2, при рождении после 31 декабря 2012 года третьего или последующих детей независимо от возраста ранее рожденных детей в такой семье, то есть право семьи на получение мер социальной поддержки не ставится в зависимость от возраста детей, рожденных до указанной даты.
Ни Указ от 7 мая 2012 года N 606, ни Указ Главы Республики Башкортостан не содержат иных условий для предоставления ежемесячной денежной выплаты.
Таким образом, иное толкование и применение Указа от 6 мая 2012 года, принятого в развитие Концепции демографической политики в Российской Федерации и направленного на стимулирование рождаемости, повлечет предоставление предусмотренной им ежемесячной денежной выплаты только многодетным семьям, в отношении которых имеется самостоятельное правовое регулирования, направленное на социальную поддержку таких семей.
Так, Указом Президента Российской Федерации от 5 мая 1992 года N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей", а также Законом Республики Башкортостан от 24 июля 2000 года N 87-з "О государственной поддержке многодетных семей в Республике Башкортостан" установлены меры государственной поддержки в отношении семей, имеющих в своем составе трех и более несовершеннолетних детей.
Как следует из содержания оспариваемой региональной нормы, право на ежемесячную денежную выплату ставится в зависимость от возраста детей в семье, рожденных (усыновленных) до 31 декабря 2017 года, следовательно, абзац пятый пункта 4 Положения в сравнении с федеральным правовым регулированием ограничивает круг субъектов, имеющих право на получение мер социальной поддержки, в связи с чем вывод суда о его соответствии имеющим большую силу нормативным правовым актам является ошибочным.
Учитывая, что предоставление ежемесячной денежной выплаты в связи с рождением третьего и последующих детей предусмотрено за счет совместного финансирования из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации, критерии ее предоставления определены Указом от 7 мая 2012 года N 606, орган государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе был произвольно осуществлять правовое регулирование условий ее назначения и ограничивать адресатов данной меры социальной поддержки только семьями, имеющими в своем составе трех и более несовершеннолетних детей.
Ссылки суда первой инстанции на федеральные правовые нормы, определяющие понятие многодетной семьи и ребенка, несостоятельны, поскольку не регулируют возникшие правоотношения.
При таком положении Судебная коллегия приходит к выводу о незаконности судебного акта, необходимости его отмены и принятии нового решения об удовлетворении административного искового заявления.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 20 мая 2019 года отменить, принять по делу новое решение, которым административное исковое заявление Михайловой Натальи Геннадьевны удовлетворить.
Признать не действующим со дня принятия абзац пятый пункта 4 Положения о порядке предоставления многодетным малоимущим семьям ежемесячной денежной выплаты на каждого ребенка, рожденного в 2018 году третьим или последующим, в возрасте до трех лет включительно, утвержденного постановлением Правительства Республики Башкортостан от 28 декабря 2017 года N 645, в той мере, в которой он предусматривает предоставление ежемесячной денежной выплаты малоимущим семьям при рождении третьего и последующих детей только в том случае, если рожденные ранее дети являются несовершеннолетними.