ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 18 апреля 2019 г. N 10-АПА19-5
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Борисовой Л.В. и Калининой Л.А.
при секретаре Тимохине И.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "НПО РуМед" на решение Кировского областного суда от 20 декабря 2018 года, которым отказано в удовлетворении его административного иска об оспаривании отдельных положений постановления правительства Кировской области от 15 июня 2018 года N 296-п "О внесении изменений в постановление правительства Кировской области от 28 декабря 2017 года N 166-п".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение представителя общества с ограниченной ответственностью Фоминова И.М., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя правительства Кировской области Дуркиной Е.Н. и Коковихиной Ю.Е., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением правительства Кировской области от 28 декабря 2017 года N 166-п утверждена Территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Кировской области на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов (далее также - Территориальная программа), структуру которой составляют, среди прочего, Территориальная программа обязательного медицинского страхования, а также Перечень медицинских организаций, участвующих в реализации Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Кировской области на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов, в том числе Территориальной программы обязательного медицинского страхования, являющийся приложением N 2 к Территориальной программе, и Перечень медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования Кировской области, на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов по условиям оказания медицинской помощи, являющийся приложением N 3 к Территориальной программе. Общество с ограниченной ответственностью "НПО РуМед" включено в указанные перечни медицинских организаций под пунктами 85 и 74, соответственно.
15 июня 2018 года правительством Кировской области издано постановление N 296-п "О внесении изменений в постановление правительства Кировской области от 28 декабря 2017 года N 166-п", которым названные выше перечни медицинских организаций, являющиеся приложениями N 2 и N 3 к Территориальной программе, изложены в новой редакции, согласно которым общество с ограниченной ответственностью "НПО РуМед" в данные перечни медицинских организаций не включено.
Общество с ограниченной ответственностью "НПО РуМед" обратилось в Кировский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим постановления правительства Кировской области от 15 июня 2018 года N 296-п в части утверждения проекта изменений в Территориальную программу государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Кировской области на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов без указания в приложениях N 2 и N 3 к данной территориальной программе общества с ограниченной ответственностью "НПО РуМед". Кроме этого, общество с ограниченной ответственностью "НПО РуМед" просило возложить на правительство Кировской области обязанность утвердить новый проект изменений в Территориальную программу с внесением общества с ограниченной ответственностью "НПО РуМед" в приложения N 2 и N 3 к Территориальной программе.
В обоснование своих требований заявитель сослался на противоречие оспариваемых норм частями 8 и 9 статьи 36 Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", пунктам 88 и 100 Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 28 февраля 2011 года N 158н, пункту 6 Положения о деятельности комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования, являющегося приложением N 1 к названным правилам обязательного медицинского страхования, и положениям статьи 7 Закона Кировской области от 5 декабря 2012 года N 227-ЗО "Об охране здоровья граждан в Кировской области".
Как утверждал заявитель, согласно приведенным нормам в перечень организаций, участвующих в территориальной программе обязательного медицинского страхования, комиссия включает медицинские организации, которые состоят в реестре медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования. Ссылаясь на то, что общество с ограниченной ответственностью "НПО РуМед" состоит в таком реестре, заявитель полагает, что у комиссии отсутствовали основания для исключения общества с ограниченной ответственностью "НПО РуМед" из перечней медицинских организаций, являющихся приложениями N 2 и N 3 к Территориальной программе.
Решением Кировского областного суда от 20 декабря 2018 года в удовлетворении административного иска отказано.
В апелляционной жалобе общество с ограниченной ответственностью "НПО РуМед" просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска.
Против удовлетворения апелляционной жалобы правительством Кировской области и прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу.
Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан определяет Федеральный закон от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (пункт 3 статьи 1 данного федерального закона).
В соответствии с частью 2 статьи 19 указанного федерального закона каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, а также на получение платных медицинских услуг и иных услуг, в том числе в соответствии с договором добровольного медицинского страхования.
Разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования, относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья (пункт 3 части 1 статьи 16 этого же федерального закона).
Отказывая в удовлетворении административного иска общества с ограниченной ответственностью "НПО РуМед", суд первой инстанции пришел к выводу о том, что внесенные постановлением правительства Кировской области от 15 июня 2018 года N 296-п изменения в Территориальную программу приняты в пределах полномочий правительства Кировской области с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, оспариваемые положения соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
При этом суд первой инстанции указал, что законность решения N 11/17, принятого 31 мая 2018 года комиссией по разработке Территориальной программы обязательного медицинского страхования Кировской области, а также законность действий министерства здравоохранения Кировской области предметом судебной проверки в рамках настоящего административного дела не являются и в силу требований части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не относятся к вопросам, подлежащим выяснению в порядке производства по административному делу об оспаривании нормативного правового акта.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.
Согласно части 9 статьи 36 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" для разработки проекта территориальной программы обязательного медицинского страхования в субъекте Российской Федерации создается комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования, в состав которой входят представители органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, территориального фонда, страховых медицинских организаций и медицинских организаций, представители медицинских профессиональных некоммерческих организаций или их ассоциаций (союзов) и профессиональных союзов медицинских работников или их объединений (ассоциаций), осуществляющих деятельность на территории субъекта Российской Федерации, на паритетных началах. Комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования формируется и осуществляет свою деятельность в соответствии с положением, являющимся приложением к правилам обязательного медицинского страхования.
Комиссия в соответствии с частью 10 статьи 36 этого же федерального закона и подпунктом 1 пункта 4 Положения о деятельности комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования наделена рядом полномочий, в том числе по разработке проекта территориальной программы.
Пунктом 8 указанного Положения о деятельности комиссии установлено, что комиссия на заседаниях по представленным секретарем комиссии предложениям, поступившим от органа государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, страховых медицинских организаций, медицинских организаций, территориального фонда, распределяет объемы медицинской помощи между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями, имеющими право на осуществление медицинской деятельности на территории Российской Федерации, на основе установленных территориальной программой объемов предоставления медицинской помощи по видам медицинской помощи, условиям предоставления медицинской помощи, в разрезе профилей отделений (коек), врачебных специальностей, с учетом показателей потребления медицинской помощи по данным персонифицированного учета сведений о медицинской помощи, оказанной застрахованным лицам, количества прикрепленных застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим медицинскую помощь в амбулаторных условиях, численности и половозрастной структуры застрахованных лиц.
В силу подпункта 7 пункта 6 этого же Положения о деятельности комиссии комиссия в целях разработки проекта территориальной программы на заседаниях рассматривает предложения о возможном участии медицинской организации в реализации территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи в части заявленных объемов оказания медицинской помощи с учетом показателей эффективности деятельности медицинских организаций.
Решения комиссии оформляются протоколом, который подписывается председательствующим и членами комиссии и доводится до сведения территориального фонда, страховых медицинских организаций и медицинских организаций. Решения, принимаемые комиссией в соответствии с ее компетенцией, являются обязательными для всех участников обязательного медицинского страхования на территории субъекта Российской Федерации (пункт 15 названного выше Положения о деятельности комиссии).
Согласно части 3 статьи 7 Закона Кировской области "Об охране здоровья граждан в Кировской области" при разработке территориальной программы учитываются: 1) порядки оказания медицинской помощи и стандарты медицинской помощи; 2) особенности половозрастного состава населения; 3) уровень и структура заболеваемости населения области, основанные на данных медицинской статистики; 4) климатические и географические особенности региона и транспортная доступность медицинских организаций; 5) сбалансированность объема медицинской помощи и ее финансовое обеспечение, в том числе уплата страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании.
Пунктом 6 части 2 статьи 81 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" предусмотрено, что в рамках территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают перечень медицинских организаций, участвующих в реализации территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.
В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 9 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" медицинские организации являются участниками обязательного медицинского страхования.
Из систематического толкования приведенных норм федерального законодательства следует, что комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования учреждена в силу прямого указания федерального закона органом государственной власти субъекта Российской Федерации и наделена таким федеральным законом и принятыми в его исполнение подзаконными нормативными правовыми актами функциями органов власти, в частности, по принятию решений, обязательных к исполнению хозяйствующими субъектами, в том числе путем рассмотрения предложений о возможном участии медицинской организации в реализации территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи в части заявленных объемов оказания медицинской помощи с учетом показателей эффективности деятельности медицинских организаций.
На территории Кировской области постановлением правительства Кировской области от 13 февраля 2012 года N 139/67 создана комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Кировской области.
Реализуя вышеуказанные полномочия, комиссией решением N 11/17 от 31 мая 2018 года "О проекте изменений в Территориальную программу государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Кировской области на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" разработан проект изменений в Территориальную программу, который одобрен министерством здравоохранения Кировской области и представлен на рассмотрение правительства Кировской области.
Согласно данному проекту изменений общество с ограниченной ответственностью "НПО РуМед" не было включено в перечни медицинских организаций, участвующих в реализации Территориальной программы, указанных в приложениях N 2 и N 3 к Территориальной программе.
В силу пункта 1 части 1 статьи 15 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" для целей настоящего федерального закона к медицинским организациям в сфере обязательного медицинского страхования относятся имеющие право на осуществление медицинской деятельности и включенные в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, в соответствии с настоящим федеральным законом организации любой предусмотренной законодательством Российской Федерации организационно-правовой формы.
В части 2 статьи 15 этого же федерального закона предусмотрено, что медицинская организация включается в реестр медицинских организаций на основании уведомления, направляемого ею в территориальный фонд до 1 сентября года, предшествующего году, в котором медицинская организация намерена осуществлять деятельность в сфере обязательного медицинского страхования. Территориальный фонд не вправе отказать медицинской организации во включении в реестр медицинских организаций. Комиссией по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования в субъекте Российской Федерации могут быть установлены иные сроки подачи уведомления вновь создаваемыми медицинскими организациями. Информация о сроках и порядке подачи уведомления о включении медицинской организации в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, размещается территориальным фондом на своем официальном сайте в сети "Интернет".
С учетом изложенного медицинская организация как участник обязательного медицинского страхования участвует в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования.
Медицинские организации, включенные в реестр медицинских организаций, не имеют права в течение года, в котором они осуществляют деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, выйти из числа медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, за исключением случаев ликвидации медицинской организации, утраты права на осуществление медицинской деятельности, банкротства или иных предусмотренных законодательством Российской Федерации случаев (часть 4 статьи 15 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации").
Таких оснований для исключения общества с ограниченной ответственностью "НПО РуМед" из перечней медицинских организаций, участвующих в реализации территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, судом первой инстанции при рассмотрении и разрешении административного дела не установлено.
Общество с ограниченной ответственностью "НПО РуМед" осуществляет медицинскую деятельность на основании лицензии от 26 июля 2017 года N ЛО-43-01-002590, в том числе по профилю нефрология, и включено в реестр медицинских организаций на основании поданного уведомления в территориальный фонд в срок до 1 сентября 2017 года с указанием сведений, предусмотренных пунктом 73 Правил обязательного медицинского страхования.
До утверждения правительством Кировской области перечней медицинских организаций, являющихся приложениями N 2 и N 3 к Территориальной программе, в первоначальной редакции после проведения территориальным фондом в соответствии с пунктом 74 Правил обязательного медицинского страхования проверки представленного медицинской организацией уведомления на наличие сведений, предусмотренных пунктом 73 этих же правил, комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Кировской области включила общество с ограниченной ответственностью "НПО РуМед" в перечни медицинских организаций, участвующих в реализации Территориальной программы.
Следовательно, общество с ограниченной ответственностью "НПО РуМед" отвечало требованиям, предъявляемым к медицинским организациям, действующим в системе обязательного медицинского страхования в рамках Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации".
Согласно пункту 81 Правил обязательного медицинского страхования исключение страховой медицинской организации из реестра страховых медицинских организаций осуществляется в случаях приостановления либо прекращения действия лицензии, ликвидации страховой медицинской организации, по уведомлению о досрочном расторжении договора о финансовом обеспечении, непредставления документов в срок, установленный частью 10 статьи 14 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации". Такие основания для исключения страховой медицинской организации из реестра страховых медицинских организаций, влекущие исключение и из перечней медицинских организаций, являющихся приложениями N 2 и N 3 к Территориальной программе, не были установлены, равно как не было установлено и иных оснований для исключения общества с ограниченной ответственностью "НПО РуМед" из указанных перечней.
Поскольку общество с ограниченной ответственностью "НПО РуМед" оказывает медицинскую помощь, предусмотренную программой обязательного медицинского страхования, и включено в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, а оснований для исключения общества с ограниченной ответственностью "НПО РуМед" из перечней медицинских организаций, являющихся приложениями N 2 и N 3 к Территориальной программе, не приведено ни комиссией по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Кировской области, ни правительством Кировской области, как не установлено данных оснований и судом первой инстанции при рассмотрении и разрешении административного дела, следует признать, что решение об исключении общества с ограниченной ответственностью "НПО РуМед" из указанных перечней медицинских организаций является немотивированным и произвольным, в связи с чем, оспариваемый нормативный правовой акт в части исключения общества с ограниченной ответственностью "НПО РуМед" из Территориальной программы противоречит нормам федерального законодательства.
При этом ссылка правительства Кировской области на такие основания для исключения общества с ограниченной ответственностью "НПО РуМед" из перечней в приложениях N 2 и N 3 к Территориальной программе как наличие у медицинской организации признаков аффилированности и отсутствие объемов предоставления медицинской помощи не свидетельствует о законности нормативного правового акта в оспариваемой части, поскольку данные основания не нашли подтверждения при рассмотрении и разрешении административного дела и не свидетельствуют о возможности исключения общества с ограниченной ответственностью "НПО РуМед" из указанных перечней. Доказательства, свидетельствующие о невозможности дальнейшего участия общества с ограниченной ответственностью "НПО РуМед" в реализации Территориальной программы, не представлены.
При таком положении исключение общества с ограниченной ответственностью "НПО РуМед" из перечней медицинских организаций, утвержденных нормативным правовым актом в оспариваемой части, следует признать не соответствующим положениям закона, а вывод суда первой инстанции о принятии проекта изменений, утвержденного постановлением правительства Кировской области от 15 июня 2018 года N 296-п, в соответствии с требованиями Положения о деятельности комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования - ошибочным, основанным на неправильном применении норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.
Поскольку выводы суда первой инстанции о законности оспариваемого нормативного правового регулирования сделаны судом с существенным нарушением норм материального права, повлиявшим на исход дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает обжалуемый судебный акт подлежащим отмене с принятием по административному делу нового решения об удовлетворении административных исковых требований в данной части.
Определяя момент, с которого оспариваемые нормативные положения следует признать недействующими, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что поскольку постановлением правительства Кировской области от 15 июня 2018 года N 296-п общество с ограниченной ответственностью "НПО РуМед" фактически было исключено из перечней медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования Кировской области, то данный нормативный правовой акт в оспариваемой части подлежит признанию не действующим со дня его принятия.
Административные исковые требования общества с ограниченной ответственностью "НПО РуМед" о возложении на правительство Кировской области обязанности утвердить новый проект изменений в Территориальную программу удовлетворению не подлежат, поскольку согласно части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд вправе возложить на орган государственной власти, принявший оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части, в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Вместе с тем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации правовых оснований, предусмотренных частью 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для возложения на правительство Кировской области обязанности принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный недействующим, не усматривает.
На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Кировского областного суда от 20 декабря 2018 года в части отказа в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "НПО РуМед" об оспаривании отдельных положений постановления правительства Кировской области от 15 июня 2018 года N 296-п "О внесении изменений в постановление правительства Кировской области от 28 декабря 2017 года N 166-п" отменить.
Принять в этой части новое решение, которым признать не действующим со дня его принятия постановление правительства Кировской области от 15 июня 2018 года N 296-п "О внесении изменений в постановление правительства Кировской области от 28 декабря 2017 года N 166-п" в части утверждения приложения N 2 и приложения N 3 к Территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Кировской области на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов в той мере, в которой общество с ограниченной ответственностью "НПО РуМед" исключено из территориальной программы.
В остальной части решение Кировского областного суда от 20 декабря 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "НПО РуМед" - без удовлетворения.