ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 4 декабря 2019 г. N 46-АПА19-25
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Котович Ю.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Мазуркевич Людмилы Афанасьевны, Шляндиной Ольги Валериевны о признании не действующими в части Генерального плана городского округа Тольятти Самарской области, утвержденного решением Думы городского округа Тольятти от 25 мая 2018 г. N 1756, и Правил землепользования и застройки городского округа Тольятти, утвержденных решением Думы городского округа Тольятти от 24 декабря 2008 г. N 1059,
по апелляционным жалобам Мазуркевич Людмилы Афанасьевны, Шляндиной Ольги Валериевны, Думы городского округа Тольятти, администрации городского округа Тольятти на решение Самарского областного суда от 4 июля 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей Думы городского округа Тольятти Романовой И.Ю., администрации городского округа Тольятти Гирфановой Л.А., поддержавших доводы апелляционных жалоб представляемых ими органов, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., полагавшего, что решение суда подлежит изменению, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Шляндина О.В. и Мазуркевич Л.А. обратились в Самарский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Генерального плана городского округа Тольятти Самарской области, утвержденного решением Думы городского округа Тольятти от 25 мая 2018 г. N 1756 (далее также - Генеральный план), Правил землепользования и застройки городского округа Тольятти, утвержденных решением Думы городского округа Тольятти от 24 декабря 2008 г. N 1059 (далее также - Правила землепользования и застройки), в части установления на входящих в их состав картах зон с особыми условиями использования территорий городского округа Тольятти ориентировочных санитарно-защитных зон на территории садового некоммерческого товарищества (далее - СНТ) "Приозерный".
В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что являются членами названного СНТ, на территории которого оспариваемыми нормативными правовыми актами установлены санитарно-защитные зоны объектов - "шламонакопитель" АО "КуйбышевАзот" (далее - АО "КуйбышевАзот") и "шламоотвал горелой земли и шлаков" ОАО "Волгоцеммаш" (далее - ОАО "Волгоцеммаш"). Полагают, что в оспариваемой части Генеральный план и Правила землепользования и застройки не соответствуют Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон N 131-ФЗ) и постановлению Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов".
Решением Самарского областного суда от 4 июля 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено частично: Генеральный план и Правила землепользования и застройки признаны не действующими с даты вступления в законную силу судебного акта в части отображения ориентировочных санитарно-защитных зон предприятий в границах принадлежащих Шляндиной О.В., земельных участков с кадастровыми номерами < ... > ; в удовлетворении остальной части требований отказано.
Мазуркевич Л.А. в апелляционной жалобе просит отменить решение суда в части отказа в удовлетворении ее требований. Не соглашается с выводами суда о том, что оспариваемыми нормативными правовыми актами не нарушаются ее права и законные интересы, поскольку отсутствуют правовые основания для бесплатного приобретения в собственность земельного участка в СНТ "Приозерный", предусмотренные пунктом 2.7 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".
В апелляционной жалобе Шляндина О.В. считает незаконным и необоснованным решение суда в части отказа в удовлетворении требований об оспаривании установления Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки санитарно-защитной зоны применительно ко всей территории СНТ "Приозерный". В обоснование ссылается на протокол общего собрания членов СНТ, уполномочивающий ее на представление интересов всех членов товарищества. Обращает внимание, что границы земельного участка СНТ "Приозерный" установлены в 2010 г. в судебном порядке.
В апелляционной жалобе Дума городского округа Тольятти просит отменить решение суда в части признания недействующими Генерального плана и Правил землепользования и застройки, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного искового заявления. Полагает, что карта зон с особыми условиями использования территории, не относящаяся к утверждаемой части Генерального плана, не является нормативным актом и не подлежит обжалованию в порядке административного судопроизводства. Обращает внимание на утверждение Генерального плана после внесения сведений о санитарно-защитных зонах в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН). Административный ответчик не соглашается с выводом суда об отсутствии правовых оснований для отображения на картах Генерального плана и Правил землепользования и застройки санитарно-защитной зоны промышленных объектов. Обращает внимание на процессуальные нарушения, выразившиеся в непривлечении к участию в деле в качестве заинтересованных лиц ОАО "Волгоцеммаш" и АО "КуйбышевАзот".
В апелляционной жалобе администрация городского округа Тольятти также просит отменить решение суда в части удовлетворения требований. Указывает на несоответствие выводов суда нормам материального права и обстоятельствам дела. Обращает внимание, что Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки санитарно-защитные зоны для территории не утверждены, а лишь графически отображены. Ссылается на неприменение судом в рассматриваемом споре части 13 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 342-ФЗ).
Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает названный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу.
В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 ГрК РФ), к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.
Частью 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Согласно части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные нормативные правовые акты.
В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 7 Устава городского округа Тольятти Самарской области, утвержденного постановлением Тольяттинской городской Думы от 30 мая 2005 г. N 155 (далее - Устав) в полномочия представительных органов городского округа Тольятти Самарской области входит в том числе утверждение генерального плана городского округа и правил землепользования и застройки.
Согласно положениям статей 23, 24 Устава Дума городского округа Тольятти является представительным органом муниципального образования.
Учитывая приведенные выше нормы, Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты полномочным органом местного самоуправления, с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24, 25, 31, 32 ГрК РФ, официально опубликованы в установленном порядке и по этим основаниям не оспариваются.
Пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ) установлено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.
Требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству определены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН).
Согласно разделу VII СанПиН для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон.
Размеры и границы санитарно-защитных зон определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I - III класса опасности является обязательной (пункты 3.1, 3.10 СанПиН). Установление размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств проводится при наличии проектов обоснования санитарно-защитных зон с расчетами загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух, с учетом результатов натурных исследований и измерений атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух, выполненных в соответствии с программой наблюдений, представляемой в составе проекта (пункт 4.1 СанПиН). Установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, а для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя (пункты 4.2 и 4.3 СанПиН).
Из материалов дела следует, что постановление об утверждении санитарно-защитных зон для объектов - "шламоотвал горелой земли и шлаков" ОАО "Волгоцеммаш" и "шламонакопитель" АО "КуйбышевАзот" Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации или его заместителем не принималось, как не принималось и Главным государственным санитарным врачом Самарской области или его заместителем.
Таким образом, в порядке, предусмотренном пунктами 4.2 и 4.3 СанПиН, санитарно-защитные зоны на указанной территории не устанавливались.
При этом Закон N 131-ФЗ и Закон N 52-ФЗ не относят к полномочиям органов местного самоуправления вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон.
Судебная коллегия не может согласиться с доводами административного ответчика о том, что орган местного самоуправления наделен правом на отображение в картографическом материале Генерального плана ориентировочных размеров санитарно-защитных зон, закрепленных санитарной классификацией предприятий, но не утвержденных в установленном порядке, и в отсутствие разработанного проекта таких зон, поскольку эти доводы противоречат положениям подпункта 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ, из которого следует, что в генеральном плане необходимо отображать не зону, закрепленную санитарной классификацией предприятий, а санитарно-защитную зону, установленную в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Части 13 статьи 26 Закона N 342-ФЗ, ссылкой на которую администрация городского округа Тольятти обосновывает свою жалобу, выводы суда первой инстанции также не противоречат, поскольку отображение в документах территориального планирования и градостроительного зонирования санитарно-защитных зон допускается только после установления их уполномоченным органом.
Положения части 13 статьи 26 Закона N 342-ФЗ, согласно которым с 1 января 2020 г. определенные в соответствии с требованиями законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения ориентировочные, расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны прекращают существование, а ограничения использования земельных участков в них не действуют, применяются к санитарно-защитным зонам, определенным в установленном законодательством порядке, и не исключают возможности признания не действующими документов территориального планирования и градостроительного зонирования в случае отображения на картографическом материале границ таких зон, установленных с нарушением законодательства в сфере санитарного благополучия населения.
Согласно пункту 25 постановления Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 г. N 222 "Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон" санитарно-защитная зона и ограничения использования земельных участков, расположенных в ее границах, считаются установленными со дня внесения сведений о такой зоне в ЕГРН.
Вместе с тем, как установлено судом и подтверждается материалами дела, сведения о санитарно-защитных зонах объектов "шламоотвал горелой земли и шлаков" ОАО "Волгоцеммаш" с учетным номером 63:09:2.112 и "шламонакопитель" АО "КуйбышевАзот" с учетным номером 63:09:2.304 внесены в ЕГРН в порядке информационного взаимодействия, установленного статьей 15 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности", в соответствии с картой (планом), подготовленной администрацией городского округа Тольятти, основанием для подготовки которой послужили оспариваемые Правила землепользования и застройки.
С учетом изложенных обстоятельств, Судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что отображение в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки, являющихся обязательными для неопределенного круга лиц, не утвержденных в установленном порядке санитарно-защитных зон, фактически свидетельствует об установлении органом местного самоуправления таких зоны, что противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы. Данный вывод суда соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права. Доводы апелляционных жалоб Думы городского округа Тольятти и администрации городского округа Тольятти об обратном подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании закона, поскольку отображение в документах территориального планирования, градостроительного зонирования санитарно-защитных зон допускается только после установления их уполномоченным органом.
Ссылка в жалобе Думы городского округа Тольятти на непривлечение к участию в деле в качестве заинтересованных лиц ОАО "Волгоцеммаш" и АО "КуйбышевАзот", в отношении объектов которых отображены санитарно-защитные зоны, является несостоятельной, поскольку дело рассмотрено в порядке абстрактного нормоконтроля и судебным решением вопрос о правах и обязанностях указанных юридических лиц не разрешался.
Вместе с тем, Судебная коллегия не может согласиться с выводом суда первой инстанции об отсутствии оснований полагать, что оспариваемыми Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки затрагиваются или нарушаются права, свободы или законные интересы Мазуркевич Л.А., поскольку, разрешая требования этого административного истца, судом, по сути, устанавливалась правомерность ее членства в СНТ "Приозерный", на основании которого у Мазуркевич Л.А. появилось право на обращение в органы местного самоуправления за предоставлением земельного участка, что не является предметом рассмотрения настоящего спора.
Как следует из материалов дела, СНТ "Приозерный" образовано в результате слияния садово-дачных кооперативов "Приозерный-2" и "Приозерный-4" и является их правопреемником. Решением Комсомольского районного суда г. Тольятти от 29 июня 2010 г. установлены границы земельного участка СНТ "Приозерный" общей площадью 21,6 га.
Согласно представленной в материалы дела справке от 3 мая 2019 г., выданной председателем правления СНТ "Приозерный", Мазуркевич Л.А. с 2007 г. является членом этого СНТ, пользуется земельным участком N < ... > , расположенным на территории СНТ "Приозерный".
Таким образом, факт нахождения Мазуркевич Л.А., как члена СНТ "Приозерный", а также иного неопределенного круга лиц в правоотношениях, регулируемых оспариваемыми нормативными правовыми актами, свидетельствует о возможности принятия на их основе негативных для таких лиц правоприменительных решений.
Кроме того, разрешая требования административных истцов об оспаривании Генерального плана и Правил землепользования и застройки в части отображения в картографическом материале санитарно-защитных зон, не утвержденных в установленном порядке, с чем соглашается Судебная коллегия, суд признал не действующими эти нормативные правовые акты в части отображения указанных зон только в границах принадлежащих Шляндиной О.В. земельных участков с кадастровыми номерами < ... > , без учета того обстоятельства, что санитарно-защитная зона устанавливается вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека (применительно к рассматриваемому делу - в отношении объектов "шламонакопитель" АО "КуйбышевАзот" и "шламоотвал горелой земли и шлаков" ОАО "Волгоцеммаш"), и представляет собой специальную территорию с особым режимом использования, размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами.
В этой связи и поскольку по своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации в штатном режиме объекта, являющегося источником воздействия на среду обитания и здоровье человека, произведенное в отсутствие правовых оснований отображение в документах территориального планирования и градостроительного зонирования зон с особыми условиями территории подлежит признанию не действующим в целом в отношении такого источника воздействия.
Исходя из изложенного, выводы суда первой инстанции о частичном удовлетворении требований основаны на неправильном толковании норм материального права и не соответствуют обстоятельствам дела, что в силу пункта 3 части 2 и пункта 3 части 3 статьи 310 КАС РФ является основанием для отмены решения суда и принятия нового решения о признании Генерального плана и Правил землепользования и застройки не действующими в части отображения на картах зон с особыми условиями использования территорий городского округа Тольятти ориентировочных санитарно-защитных зон объектов "шламоотвал горелой земли и шлаков" ОАО "Волгоцеммаш" с учетным номером 63:09:2.112 и "шламонакопитель" АО "КуйбышевАзот" с учетным номером 63:09:2.304 в отсутствие решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача Российской Федерации либо Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Самарского областного суда от 4 июля 2019 г. отменить.
Принять по делу новое решение, которым признать не действующими с даты принятия настоящего определения:
Генеральный план городского округа Тольятти Самарской области, утвержденный решением Думы городского округа Тольятти от 25 мая 2018 г. N 1756, в части отображения на карте зон с особыми условиями использования территорий городского округа Тольятти в составе материалов по обоснованию ориентировочных санитарно-защитных зон объектов "шламоотвал горелой земли и шлаков" ОАО "Волгоцеммаш" с учетным номером 63:09:2.112 и "шламонакопитель" АО "КуйбышевАзот" с учетным номером 63:09:2.304 в отсутствие решения Главного государственного санитарного врача Российской Федерации либо Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации;
Правила землепользования и застройки городского округа Тольятти, утвержденные решением Думы городского округа Тольятти от 24 декабря 2008 г. N 1059, в части отображения на карте зон с особыми условиями использования территорий городского округа Тольятти ориентировочных санитарно-защитных зон объектов "шламоотвал горелой земли и шлаков" ОАО "Волгоцеммаш" с учетным номером 63:09:2.112 и "шламонакопитель" АО "КуйбышевАзот" с учетным номером 63:09:2.304 в отсутствие решения Главного государственного санитарного врача Российской Федерации либо Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации.