ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 24 декабря 2019 г. N АПЛ19-464
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Тютина Д.В.,
при секретаре Г.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению К.Р., Б.С., С.А.ВА., К.П., С.А.ВБ., П.И., П.С., Б.А.В., Б.А.И., Л.А., Л.Е., С.Д., К.Е., М.Д., М.А.ВА., Ш. о признании недействующим абзаца третьего пункта 8 Правил проведения проверки соответствия лиц, претендующих на получение свидетельств, позволяющих выполнять функции членов экипажа гражданского воздушного судна, за исключением сверхлегкого пилотируемого гражданского воздушного судна с массой конструкции 115 килограммов и менее, беспилотного гражданского воздушного судна с максимальной взлетной массой 30 килограммов и менее, сотрудников по обеспечению полетов гражданской авиации, функции по техническому обслуживанию воздушных судов и диспетчерскому обслуживанию воздушного движения, требованиям федеральных авиационных правил, а также выдачи таких свидетельств лицам из числа специалистов авиационного персонала гражданской авиации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 августа 2013 г. N 670,
по апелляционной жалобе административных истцов на решение Верховного Суда Российской Федерации от 13 сентября 2019 г. по делу N АКПИ19-528, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителей административных истцов М.А.ВБ. и М.Ю., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Правительства Российской Федерации К.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Правительство Российской Федерации 6 августа 2013 г. постановлением N 670 утвердило Правила проведения проверки соответствия лиц, претендующих на получение свидетельств, позволяющих выполнять функции членов экипажа гражданского воздушного судна, за исключением сверхлегкого пилотируемого гражданского воздушного судна с массой конструкции 115 килограммов и менее, беспилотного гражданского воздушного судна с максимальной взлетной массой 30 килограммов и менее, сотрудников по обеспечению полетов гражданской авиации, функции по техническому обслуживанию воздушных судов и диспетчерскому обслуживанию воздушного движения, требованиям федеральных авиационных правил, а также выдачи таких свидетельств лицам из числа специалистов авиационного персонала гражданской авиации (далее также - Правила), которые в настоящее время действуют в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2017 г. N 158.
Нормативный правовой акт размещен на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://www.pravo.gov.ru) 8 августа 2013 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 12 августа 2013 г., N 32.
Абзац третий пункта 8 Правил предусматривает, что указание недостоверных сведений и (или) использование подложного документа в представленных документах влекут за собой аннулирование свидетельства, выданного на основе недостоверных сведений и (или) использования подложного документа в представленных документах.
К.Р., Б.С., С.А.ВА., К.П., С.А.ВБ., П.И., П.С., Б.А.В., Б.А.И., Л.А., Л.Е., С.Д., К.Е., М.Д., М.А.ВА., Ш. (далее также - административные истцы) обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим приведенного выше нормативного правового положения Правил, ссылаясь на его несоответствие пункту 2 статьи 10 Воздушного кодекса Российской Федерации, как не содержащему указания о возможности аннулирования рассматриваемых по данному делу свидетельств. Административные истцы полагают, что оспоренное правовое регулирование препятствует в реализации их права на труд, является произвольным (расширительным), так как закон не предоставляет Федеральному агентству воздушного транспорта (далее также - Росавиация) право аннулировать выданные им ранее пилотские свидетельства в административном (внесудебном) порядке; исходя из буквального толкования положений статьи 10 Воздушного кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с пунктом 5.4.12 Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 396, Росавиация имеет право лишь аннулировать выданные ею сертификаты (документы, выдаваемые аэропортам для осуществления аэропортовой деятельности и авиакомпаниям для осуществления пассажирских и грузовых перевозок). По своей сути процедура аннулирования свидетельств является лишением специального права, предоставленного физическому лицу, на управление воздушным судном (пункт 5 части 1 статьи 3.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), в связи с чем такое административное наказание может быть назначено исключительно в судебном порядке.
Нарушение права на труд административные истцы связывают с тем, что на основании оспариваемой правовой нормы были аннулированы их пилотские свидетельства.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 13 сентября 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления административным истцам отказано.
В апелляционной жалобе административные истцы К.Р.Н., Б.С.СТ., С.А.ВА. и другие просят отменить решение суда, как незаконное и необоснованное, принять по административному делу новое решение, которым удовлетворить заявленное требование о признании абзаца третьего пункта 8 Правил недействующим. Указывают, что оспоренное правовое регулирование было введено подзаконным актом Правительства Российской Федерации в отсутствие соответствующего федерального закона, который бы регламентировал процедуру аннулирования пилотских свидетельств, что противоречит статье 115 Конституции Российской Федерации, поскольку в этом случае исполнительная власть фактически подменяет собой законодательную власть. При этом отсутствие федерального закона, который бы регулировал порядок аннулирования пилотских свидетельств, нельзя признать достаточным основанием для возможности лишения таких свидетельств в административном порядке. Аннулирование свидетельств, по сути, является лишением специального права, т.е. мерой административного наказания, поэтому оно может быть назначено исключительно судом в порядке статьи 3.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях на срок не менее одного месяца и не более трех лет.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на нее представителя Правительства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда не находит.
Государственное регулирование использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации направлено на обеспечение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, авиационных работах, а также на обеспечение обороны и безопасности государства, охраны интересов государства, безопасности полетов воздушных судов, авиационной и экологической безопасности.
Согласно статье 2 Воздушного кодекса Российской Федерации воздушное законодательство Российской Федерации состоит из названного кодекса, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
К авиационному персоналу Воздушный кодекс Российской Федерации относит лиц, которые имеют профессиональную подготовку, осуществляют деятельность по обеспечению безопасности полетов воздушных судов или авиационной безопасности, по организации, выполнению, обеспечению и обслуживанию воздушных перевозок и полетов воздушных судов, выполнению авиационных работ, организации использования воздушного пространства, организации и обслуживанию воздушного движения и включены в перечни специалистов авиационного персонала (пункт 1 статьи 52).
Поименованный выше кодекс в статье 53 устанавливает, что к выполнению функций членов экипажа гражданского воздушного судна, за исключением сверхлегкого пилотируемого гражданского воздушного судна с массой конструкции 115 килограммов и менее, беспилотного гражданского воздушного судна с максимальной взлетной массой 30 килограммов и менее, сотрудников по обеспечению полетов гражданской авиации, а также функций по техническому обслуживанию воздушных судов, по диспетчерскому обслуживанию воздушного движения допускаются лица из числа специалистов авиационного персонала гражданской авиации, имеющие выданные уполномоченным органом в области гражданской авиации соответствующие свидетельства (пункт 1). Правила проведения проверки соответствия лиц, претендующих на получение указанных в пункте 1 этой статьи свидетельств, требованиям федеральных авиационных правил, включающих в себя требования к подготовке авиационного персонала гражданской авиации для обслуживания пассажиров из числа инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности и использования технических средств и оборудования, указанных в пункте 10 статьи 37 данного кодекса, а также правила выдачи указанных свидетельств устанавливаются Правительством Российской Федерации (пункт 1.1).
Полномочия Правительства Российской Федерации как высшего исполнительного органа государственной власти определены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", в силу статьи 23 которого Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации.
Реализуя предоставленные законом полномочия, Правительство Российской Федерации издало постановление от 6 августа 2013 г. N 670, которым утвердило оспоренные в части Правила.
Положения Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" при издании Правил нарушены не были.
С учетом изложенного выше суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Правила утверждены Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных полномочий с соблюдением формы и порядка введения в действие.
В соответствии с пунктом 1.1 статьи 53 Воздушного кодекса Российской Федерации правила проведения проверки соответствия лиц, претендующих на получение, в частности, свидетельств коммерческого пилота, а также правила выдачи таких свидетельств устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Согласно пункту 5.4.2 Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 396, государственным органом, уполномоченным на выдачу указанных свидетельств, является Росавиация.
Названный федеральный орган исполнительной власти также осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (пункт 5.15 Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта).
Абзацем третьим пункта 8 Правил установлены основания аннулирования свидетельств, а именно: указание недостоверных сведений и (или) использование подложного документа в представленных документах.
Таким образом, аннулирование ранее выданного свидетельства является последствием указания лицом, претендующим на получение свидетельства, недостоверных сведений и (или) использование им подложных документов, т.е. связано с недобросовестными действиями лица и недействительностью представленных им документов.
Как правильно указано в обжалуемом решении суда, нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, который бы по-иному регулировал порядок аннулирования свидетельств, выданных лицам из числа специалистов авиационного персонала гражданской авиации, не имеется.
На основании пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Рассматривая и разрешая данное административное дело, суд первой инстанции выполнил приведенные требования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пришел к правильному выводу о том, что абзац третий пункта 8 Правил соответствует воздушному законодательству.
В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда о законности названной выше правовой нормы в оспоренной части, оснований считать такие выводы ошибочными не имеется.
Ссылки в апелляционной жалобе на то, что оспоренное правовое регулирование произвольно ограничивает права и свободы человека в отсутствие соответствующего федерального закона, несостоятельны, с учетом того, что допуск к выполнению функций членов экипажа гражданского воздушного судна рассматриваемой категории лиц из числа специалистов авиационного персонала гражданской авиации на основании свидетельств пилотов коммерческой авиации предусмотрен федеральным законом, аннулирование таких свидетельств не является произвольным и осуществляется уполномоченным государственным органом, выдающим соответствующие свидетельства.
Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 29 января 2019 г. N 249-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Барышникова В.А., Верещинского А.В. и других на нарушение их конституционных прав пунктом 1.1 статьи 53 Воздушного кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с абзацем третьим пункта 8 Правил" указал, что полномочие по выявлению в документах недостоверных сведений и (или) подложных документов реализуется государственным органом, выдающим соответствующие свидетельства (пункт 14 Правил). Следовательно, в компетенцию данного органа входит и аннулирование свидетельства, которое ошибочно выдано ранее. Иное истолкование привело бы к безосновательному допуску к полетам лиц, не имеющих на это законного права, и нарушению прав и законных интересов иных граждан Российской Федерации. Таким образом, оспариваемые правовые нормы, действующие в системной взаимосвязи с иными нормативными положениями, не предполагают произвольного аннулирования свидетельств пилотов коммерческой авиации и направлены на обеспечение безопасности полетов воздушных судов, а потому не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителей (часть 1 статьи 19, часть 1 статьи 37, часть 1 статьи 45, часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации).
Доводы административных истцов в апелляционной жалобе о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта пункту 2 статьи 10 Воздушного кодекса Российской Федерации судом первой инстанции проверялись и правильно были признаны несостоятельными, поскольку данная норма кодекса не затрагивает рассматриваемые правоотношения, а регулирует, как это следует из ее названия и содержания, исключительно вопросы приостановления действия сертификатов и их аннулирования.
Оспоренное правовое регулирование не препятствует лицам, претендующим на получение свидетельства, повторно представить документы в Росавиацию для получения свидетельства пилота коммерческой авиации и не лишает их права на судебный контроль за законностью принятых в отношении их решений, в связи с чем ссылка на то, что оспоренная правовая норма препятствует в реализации права административных истцов на труд, несостоятельна.
Утверждение административных истцов о том, что обжалованное решение суда незаконно, так как к участию в деле (как просили административные истцы в административном исковом заявлении) не привлекалась Росавиация в качестве заинтересованного лица, что в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является безусловным основанием к отмене решения суда, ошибочно. Для возникновения такого основания необходимо, чтобы решение было принято непосредственно о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле, а такие обстоятельства по настоящему делу отсутствуют.
Согласно статье 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регламентирующей порядок судебного разбирательства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов, административное дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается судом с участием лиц, обратившихся в суд с административным исковым заявлением, представителей органа государственной власти, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт. В случае если административное дело об оспаривании нормативного правового акта возбуждено не на основании административного искового заявления прокурора, прокурор вступает в судебный процесс и дает заключение по этому административному делу.
В силу статьи 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судом к участию в административном деле также могут быть привлечены заинтересованные лица, если их права и обязанности могут быть затронуты решением суда. Таких оснований по данному делу не имелось.
Органом государственной власти, принявшим оспариваемый в части нормативный правовой акт, является Правительство Российской Федерации, которое и было правомерно привлечено судом к участию в деле в качестве административного ответчика.
Указания в апелляционной жалобе на необоснованность обжалованного решения суда ошибочны, так как при рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.
Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 13 сентября 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу административных истцов К.Р., Б.С., С.А.ВА., К.П., С.А.ВБ., П.И., П.С., Б.А.В., Б.А.И., Л.А., Л.Е., С.Д., К.Е., М.Д., М.А.ВА., Ш. - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА
Члены коллегии
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Д.В.ТЮТИН